Distinção entre função administrativa, política e legislativa

De acordo com o art 4 n3 al. a) do ETAF, estão excluídas do âmbito da jurisdição administrativa a apreciação da impugnação de atos da função política e legislativa, cabendo então precisar o que podemos entender por atos da função política, função legislativa e distingui-las da função administrativa.

O Prof. Marcelo Rebelo de Sousa define a função política como a prática de atos que exprimem opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da coletividade, e que se referem, diretamente, às relações dentro de cada poder político e deste com outros poderes políticos.

Portanto, para este professor, os atos políticos são aqueles que integram a função política e que não têm por objetivo projetar-se diretamente sobre os cidadãos, disciplinando a vida social.

O Professor Vieira de Andrade diz-nos que o carácter não-administrativo dos atos políticos ou da função política prende-se com o facto de serem atos de 1º grau, praticados por órgãos supremos, em execução direta da Constituição e que têm por objetivo a prossecução imediata de interesses fundamentais da comunidade política- por exemplo, atos auxiliares da constituição, atos de defesa nacional e atos de graça.

O Prof Mário Esteves de Oliveira considera como sendo atos políticos os atos que mantêm, modificam ou fazem cessar o funcionamento de um órgão ou regime constitucionais, como por exemplo, o ato de nomeação ou exoneração do Primeiro- Ministro, o ato de dissolução da AR, da marcação da data de eleições, da declaração do Estado de sítio; os atos relativos às relações entre os diversos órgãos de soberania como por exemplo, a promulgação, a referenda, a submissão do programa de governo à Assembleia da República, o pedido de um voto de confiança, uma autorização legislativa; e ainda os atos que dizem respeito às relações internacionais do Estado, a elaboração e execução de acordos e convenções diplomáticos, a declaração de guerra ou de paz, as medidas relativas à proteção dos cidadãos e bens nacionais em território estrangeiro, a aprovação e denúncia de tratados internacionais.

Já a função legislativa, como entende (e bem) o Prof. Mário Esteves de Oliveira, consiste na criação de preceitos gerais e abstratos, contendo a disciplina jurídica primária do ordenamento jurídico, sem outros limites ou dependências que não sejam os resultantes da Constituição.

A generalidade e a abstração prendem-se com o facto de as pessoas e as situações que a lei abrange não serem nela individualizadas e serem definidas através das suas características não nos permitindo saber, no momento da sua criação, a quem e a que casos ela se vai aplicar, ou seja, à partida, qualquer pessoa pode ser abrangida pela lei.

No entanto, este Professor entende que as leis- medida[1] apesar de adotarem a forma de “lei” e de serem provenientes dos órgãos legislativos não podem ser considerados, sem mais, como manifestação da vontade legislativa, uma vez que entende que não é por as leis- medida provirem de um órgão legislativo e serem praticados sob a forma de lei que devam considerar-se como atos legislativos. Este Professor adota, então, uma tese materialista/substancialista.

Efetivamente diz-nos o professor Mário Esteves de Oliveira que as leis- medida contém um conteúdo materialmente administrativo não podendo, portanto, qualificar-se, constitucionalmente, como diplomas legislativos. 

O Professor Jorge Miranda também defende uma tese materialista admitindo que pode haver leis individuais e concretas ou aparentemente individuais desde que por detrás dessas leis haja uma prescrição ou um princípio geral e desde que não criem privilégios e discriminações.

 Todavia, para este professor, nos Estados de Direito, as leis de carácter individual privativo ou restritivas de Direitos, quando permitidas pela Constituição, têm de assumir cumulativamente um carácter geral e abstrato e reforça que, se a Constituição não exige essa generalidade e abstração em relação a todas leis de um modo direto e formal, isso não significa que a generalidade só se justifica a título excecional para essas leis restritivas de direitos, liberdades e garantias ou para as leis sancionatórias (contestando, então, a aplicação do argumento “a contrário” segundo o qual as outras leis não precisam de ser gerais), mas significa sim, na sua ótica, que a delicadeza das matérias no plano dos valores constitucionais requer uma inequívoca explicitação do princípio da generalidade e abstração nessas leis restritivas de direitos, liberdades e garantias. Assim, defende que pode haver leis com um conteúdo normativo geral e concreto (como é o caso das leis-medidas), desde que não sejam sobre direitos, liberdades e garantias e aplicação de sanções penais. Como reforça o professor, a própria Constituição permite a existência de leis individuais desde que não sejam puros atos administrativos (leis individuais que obedecem a critérios gerais de normação, apesar de formulados para determinado ou determinados destinatários) e desde que, como já foi mencionado, por detrás dessas leis individuais haja uma prescrição ou um princípio geral.

As leis-medidas e as leis individuais têm, na sua perspetiva, de obter, uma legitimação constitucional específica, não entrar em conflito com o princípio da igualdade, não podem permitir diferenciações arbitrárias, não podem impor encargos a uns cidadãos e a outros não e têm ainda de assumir um conteúdo “materialmente geral”, isto é, têm de respeitar os princípios constitucionais relevantes no caso e o legislador fica vinculado a atribuir o mesmo efeito a uma situação igual justificativa da disciplina anterior.

O Professor reforça também que, uma vez que a lei em sentido material é um ato da função legislativa sujeito diretamente à constituição, os regulamentos não podem ser considerados leis em sentido material nem tão pouco as declarações de inconstitucionalidade e de ilegalidade de normas jurídicas com força obrigatória geral.

Já o Professor Ignacio de Otto adora uma tese formalista, ou seja, distingue uma lei de uma não lei pela sua forma ou pelo órgão de que emana (critério formalista ou orgânico).

Este Professor defende, mais precisamente, que uma lei não deixa de ser uma lei por o seu conteúdo ser um ato administrativo. Porém, deixa bem claro que com esse conceito de lei não quis dizer que a lei não está submetida a nenhum limite ou que o legislador não está submetido à Constituição.

Esta questão doutrinária tem muita importância porque se determinados atos, embora tenham a forma de ato legislativo, contenham decisões materialmente administrativas (isto +é, não sejam do ponto de vista material manifestações do exercício da função legislativa) podem ser impugnados nos tribunais administrativos (arts 52 n1 CPTA e art 268 n4 CRP).

Portanto, podemos concluir, com o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, que a função administrativa se distingue da função política porque esta função política realiza escolhas que se referem a interesses coletivos essenciais, que depois vão dar origem a leis e que a função administrativa deve respeitar, isto é, a lei é a intermediária necessária entre função política e função administrativa.

Já a função administrativa distingue-se da função legislativa porque esta condiciona necessariamente a função administrativa, ou seja, a função administrativa executa as leis com fundamento nelas.

Portanto, aquilo que distingue a lei do ato de administração é o conteúdo político da lei. É a lei que estabelece o que são necessidades coletivas, administrativas e os critérios da satisfação dessas necessidades. Pelo contrário, o que a função administrativa vai fazer é executar prévias escolhas políticas, procedendo à satisfação dessas necessidades coletivas pré-definidas pela lei. A função administrativa está, então, subordinada e condicionada pela função legislativa.

Elaborado por: Sandrina Sousa nº 26150

Bibliografia

OLIVEIRA, Mário Esteves. Direito Administrativo I.

SOUSA, Marcelo Rebelo de, Lições de Direito Administrativo.

ANDRADE, Vieira de, Justiça Administrativa

MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional.

OTTO, Ignacio de. Derecho constitucional – Sistema de fuentes.

ALMEIDA, Mário Aroso de. Manual de Processo Administrativo.

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[1] Exemplo de uma lei- medida é a Lei nº 2/2010, de 16 de junho: relativa a reconstrução da Madeira depois da intempérie de fevereiro de 2010. As leis- medida são leis de intervenção em situações concretas, porque o legislador, querendo intervir, dirigir a economia e conformar a sociedade, para dar satisfação aos direitos económicos, sociais e culturais dos cidadãos, atua de forma fragmentária e assistemática, descendo ao particular, ao diferente, ao concreto, ao territorialmente circunscrito.