Os atos administrativos impugnáveis na visão do CPA e do CPTA

Tradicionalmente, falava-se em recorribilidade do ato administrativo para fazer referência à existência de um ato administrativo suscetível de ser impugnado.

Atualmente, é possível verificar no artigo 51.º n.º 1 CPTA que as ações de impugnação têm por objeto um ato administrativo, querendo significar que a impugnabilidade decorre da sua natureza de ato administrativo. 
 

Perante isto, cumpre definir ato administrativo na visão do CPA assim como no âmbito do CPTA.

Quanto ao primeiro, nos termos do artigo 148.º, um ato administrativo é definido como a decisão que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.

No CPTA, clarifica o artigo 51.º nº 1 que são impugnáveis todas as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. 
 

O legislador harmonizou o conceito de ato administrativo do artigo 148.º CPA e do 51.º nº 1 CPTA, exigindo o conteúdo decisório do ato e a produção de efeitos externos.
 

O conteúdo decisório é um elemento caracterizador dos atos administrativos. Os atos administrativos devem consubstanciar-se numa decisão que afete direitos ou interesses de um ou mais sujeitos que não se integrem na entidade emitente. 
 

Relativamente à produção de efeitos externos, são externos os actos que produzem efeitos jurídicos no âmbito das relações entre a Administração e os particulares ou que afectam a situação jurídico-administrativa de uma coisa.” (ALMEIDA, Mário Aroso de, CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª Edição, Almedina, 2007, p. 307).

Como sugere AROSO DE ALMEIDA, a estes poderiam opor-se os atos internos, que são aqueles praticados no âmbito de relações inter-orgânicas ou intra-administrativas, estando os seus efeitos limitados à entidade que os emanou e, portanto, excluindo-se do objeto das ações de impugnação. O mesmo autor clarifica que o CPTA adota uma posição mais flexível, uma vez que permite a impugnação destes segundos (artigo 51.º nº2 b) CPTA), tal como já se verificava no código anterior (artigo 55.º nº 1 d)). Mesmo neste caso, os atos poderão não se esgotar na emissão de uma declaração de ciência, um juízo de valor ou uma opinião, ao determinarem o sentido de condutas a adotar ou o caminho dos acontecimentos.
 

Consagrada a necessidade da produção de efeitos externos, podemos concluir que são excluídos deste quadro os atos instrumentais: atos meramente confirmativos, atos de execução (53.º CPTA), atos preparatórios (propostas, informações, pareceres, relatórios) ou atos complementares (notificações, publicações).

No caso dos atos meramente confirmativos, estamos perante declarações sobre a realidade emitidas pela Administração que reconhecem situações que anteriormente foram objeto de decisão. A decisão terá de ter sido notificada ou publicada, consoante a situação concreta. Quanto aos atos de execução, estes podem ter, no mesmo ato, conteúdo confirmatório e inovatório. Na parte em que reiteram a decisão anterior não serão impugnáveis, mas em tudo o que acrescentar efeitos jurídicos é impugnável (53.º nº 3). 
 

É pertinente assinalar que, ainda no artigo 51.º nº1 do CPTA, o mesmo acrescenta que no conceito de ato administrativo incluem-se as decisões proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos, esclarecendo a irrelevância da orgânica do ato administrativo, ideia que ainda não estava codificada.

Do artigo 51.º n.º 1 infere-se que o órgão que emite a decisão não modifica a natureza do ato, na medida em que existe uma equiparação aos atos administrativos de manifestações de órgãos públicos não pertencentes à Administração Pública e de entidades privadas ao abrigo de normas de Direito Administrativo.
 

Por fim, a forma não é relevante para a caracterização do ato como administrativo, de acordo com os artigos 268.º nº4 CRP e 52.º nº1 CPTA.  Apesar de se tratar de um ato com forma legislativa, este pode conter elementos de natureza administrativa, pelo que os mesmos é que serão impugnados.
 

Acrescente-se, ainda, o afastamento da definitividade horizontal, isto é, atualmente são impugnáveis tanto os atos finais, que põem termo a procedimentos administrativos, assim como os procedimentais (51.º nº2 a) CPTA).
 

A estes aspetos junta-se o conteúdo positivo do ato, que não será aqui desenvolvido. 
 

Em suma, cumpridos os requisitos de impugnabilidade, cabe ao sujeito ativo proceder à sua respetiva impugnação dentro do prazo, nos termos do artigo 58.º e 59.º CPTA.

Bibliografia

ALMEIDA, Mário Aroso de, CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª Edição, Almedina, 2007

ALMEIDA, Mário Aroso de, em Considerações em torno do conceito de ato administrativo impugnável, in Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Marcello Caetano, Vol. II, p. 285 apud Ac. TCA Norte 21/04/2016 (Frederico Macedo Branco) Proc. Nº 01407/14.1BEPRT

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2ª Edição, Almedina, 2016

Jurisprudência

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, 09/06/2011, (Carlos Luís Medeiros de Carvalho) Proc. n.º: 01041/10.5BEAVR, in www.dgsi.pt – Conteúdo decisório

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, 04/03/2016, (Alexandra Alendouro) Proc. N.º 02363/15.4BEBRG, in www.dgsi.pt – Inimpugnabilidade de atos instrumentais

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, 30/11/2016 (Paulo Pereira Gouveia) Proc. N.º 12931/16, in www.dgsi.pt - Forma dos atos administrativos 

Andressa Neves n.º 25889