As sentenças no processo administrativo: o dever de executar e a execução

O objetivo primordial deste post é fazer uma breve análise do regime das sentenças no processo administrativo, uma consequente apreciação do dever de executar as mesmas, e a sua concreta execução.

Parece-nos adequado começar pela definição de sentença presente no Código de Processo Civil, doravante CPC, uma vez que o legislador do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) não elaborou um conceito legal a aplicar neste âmbito. Deste modo, segundo o artigo 152º nº2 “Diz-se sentença o ato pelo qual o juiz decide a causa principal ou algum incidente que apresente a estrutura de uma causa.” Nesta sede, podemos afirmar que segundo a definição consagrada ficariam de fora as chamadas sentenças formais (por exemplo, as de absolvição do réu da instância, por falta de pressupostos processuais), e as que decidem meros incidentes processuais. As que estariam aqui em causa seriam as sentenças em que o juiz profere uma decisão de fundo ou de mérito sobre a causa em apreço.

As sentenças em contencioso administrativo estão subordinadas ao princípio do pedido, isto é, têm de corresponder à forma como o pedido foi formulado, no entendimento do Professor Vieira de Andrade “as sentenças correspondem, em face do princípio do pedido, às espécies de ações quanto ao fim”.

Existem diversas classificações para as sentenças que têm vindo a ser elaboradas pela doutrina, sendo que a mais relevante é a distinção quanto ao conteúdo, que está essencialmente ligado com os efeitos que produzem.

Assim, no âmbito das sentenças declarativas, ou seja, das sentenças proferidas em processos declarativos, podemos distinguir entre as sentenças de simples apreciação, as sentenças de condenação e as sentenças constitutivas.

Em relação às primeiras (de simples apreciação), é importante referir que também podem ser denominadas sentenças declarativas em sentido estrito. Segundo o artigo 10º, nº3, alínea a) do CPC, estas sentenças contêm uma declaração da existência ou inexistência de um direito (ou relação jurídica) ou de um facto, e não alteram as relações jurídicas substantivas. De acrescentar que na ação administrativa especial, quando haja pedidos impugnatórios, o juiz, em caso de procedência da ação, declara a invalidade de uma decisão da Administração, sentença esta que pode, na maioria das vezes, implicar obrigações específicas para a mesma.

Por outro lado, as sentenças condenatórias têm como fim a prestação de um facto, positivo ou negativo, de uma coisa ou de um facto, pressupondo ou prevendo a violação de um direito, artigo 10º nº3 alínea b) do CPC. Podemos incluir neste grupo as sentenças de condenação genérica, ou seja, as que são proferidas quando ainda não seja possível, no momento da decisão, a concretização da prestação ilíquida em falta.

Por fim, as sentenças constitutivas, ao abrigo da alínea c) do artigo em questão, autorizam uma mudança na ordem jurídica existente. Isto é, criam, modificam ou extinguem uma relação ou situação jurídica. O processo administrativo, por razões históricas, continua a oferecer especialidade a estas sentenças, pois podem determinar a invalidação retroativa de atos de autoridade, concretos e normativos, que geram obrigações, como a de restabelecimento da legalidade.

É pertinente acrescentar que as sentenças de improcedência do pedido, ou negativas, podem ser reconduzidas, por regra, a sentenças de simples apreciação, uma vez que não alteram as relações ou situações jurídicas existentes. Contrariamente, as sentenças positivas têm a particularidade de poderem ter um dispositivo complexo. Este mesmo dispositivo pode combinar os diferentes efeitos, diga-se o efeito condenatório, declarativo e constitutivo, irá depender da pretensão do autor e do caso em concreto. De salientar, que a generosidade na admissão da cumulação de pedidos veio acentuar a possibilidade de combinação de efeitos.  

As sentenças de execução são consideradas como uma categoria autónoma, embora tenham lugar nos processos executivos, produzem efeitos declarativos, condenatórios, constitutivos ou substitutivos.

Num Estado de Direito há certos valores inerentes à sua natureza, cuja violação é inadmissível, e confrange a classificação como Estado de Direito. No conjunto destes valores está indiscutivelmente consagrado o dever de executar as sentenças dos tribunais administrativos. Em Itália, por exemplo, este dever está consagrado numa disposição legal, já em França é imposto através de normas de criação jurisprudencial. Independentemente do modo como este dever é manifestado ele é unanimemente aceite. Em Portugal, a doutrina e a lei apontam para um conceito amplo de execução, que inclui as modalidades de cumprimento espontâneo ou voluntário da sentença, em especial pela Administração, bem como a própria garantia do respeito pelo caso julgado, pelo menos na medida em que seja necessário para o restabelecimento de direitos violados. Segundo esta linha de pensamento, e ao contrário do que se passa no processo civil, que apenas considera como título executivo as sentenças condenatórias, no processo administrativo a execução de sentenças constitutivas e a existência de momentos declarativos nos processos executivos é permitida.

À luz do artigo 158º nº1 do CPTA, as decisões dos tribunais administrativos são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer decisões administrativas. O incumprimento injustificado deste dever pode dar lugar à aplicação do regime da Responsabilidade Civil, tanto da Administração, como das pessoas que nela desempenhem funções, segundo o artigo 159º nº1 alínea a). A alínea b) do artigo em apreço prevê ainda a responsabilidade disciplinar dessas mesmas pessoas. A inexecução pode, além do que já foi referido, constituir crime de desobediência, nos termos do artigo 159º nº2.

Estas disposições vêm densificar o preceito constitucional que determina a obrigatoriedade das sentenças (artigo 205º nº2, da Constituição da República Portuguesa) e o princípio da tutela jurisdicional efetiva, que constitui um direito fundamental dos cidadãos (artigo 20º e 268º/4 CRP).

Posto isto, importa referir que o CPTA institui três formas de processos executivos, que podem ser intentados contra entidades públicas, e que se diferenciam entre si em função do respetivo fim. Neste âmbito, temos de considerar o processo de execução para prestação de factos ou de coisas (artigos 162º a 169º), o processo de execução para pagamento de quantia certa (artigos 170º a 172º) e o processo de execução de sentenças de anulação de atos administrativos (artigos 173º a 179º). Segundo o entendimento do Professor Marco Aroso de Almeida, não parece possível a cumulação entre si de execuções com fins diferentes. Consequentemente, é de afirmar que o artigo 4º do CPTA não tem em vista os processos executivos, chega-se a esta solução por aplicação supletiva do artigo 709º do CPC. As pretensões do autor devem ser, por isso, deduzidas em processos executivos separados. O CPTA estabelece o prazo de um ano para o exercício da ação executiva (artigos 164º nº2 e 170º nº2), com o decurso deste prazo, extingue-se o poder de ação.

Tem-se em vista, nesta ótica, a reconstituição da situação hipotética atual, que pode incluir a condenação à adoção ou abstenção de comportamentos, à prestação de factos e até à prática de atos administrativos – bem como a declaração de nulidade ou anulação de atos.

Face a tudo o que foi exposto nesta sumária análise, podemos encontrar no nosso Código do Processo nos Tribunais Administrativos uma manifesta preocupação com a tutela garantida aos particulares, e que fundamenta o amplo âmbito da justiça administrativa, e se concretiza no regime de execução das sentenças. O processo executivo visa obter, pela via judicial, as providências materiais que concretizem, no plano dos factos, aquilo que foi juridicamente determinado pelo tribunal no processo declarativo. Por outras palavras, levar às consequências úteis aquilo que ficou decido pelo tribunal.

Concluindo, considero que a seguinte afirmação do Professor Freitas do Amaral abarca numa frase o que se pretende concluir deste estudo sobre as sentenças no processo administrativo, “a utilidade da via judicial vale apenas o que valer a sua repercussão final nas situações reais da vida”. 

Bibliografia:

• AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016;
• FREITAS DO AMARAL, Diogo, A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, Almedina, 1997;
• VIERA DE ANDRADE, José, A justiça administrativa (lições), Coimbra, Almedina, 2015;
• PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, Coimbra, 2009.

 Maria Carolina Pires Remondes de Abreu, nº25954, subturma 2