Breve passeio pelo regime geral das Providências Cautelares

                   O processo cautelar visa assegurar a utilidade de uma lide principal, isto é, de um processo que é mais ou menos longo, porque implica uma cognição plena. Assim, o autor num processo declarativo, já intentado ou a intentar, pode requerer ao tribunal a adopção de uma ou mais providências cautelares destinadas a impedir que, durante a pendência do processo declarativo, se constitua uma situação irreversível ou se produzam danos que possam colocar em perigo a utilidade do que o requerente pretende obter naquele processo. O mesmo encontra-se disposto no artigo 112º/1 do CPTA, que segue o sentido do artigo 268º/4 da CRP, visto que garante a tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados, incluindo a impugnação de actos administrativos que os lesem.

        Pode-se verificar, ao abrigo do artigo 112º, a presença de duas modalidades de providências. As providências conservatórias serão as que visam manter inalterável uma situação de facto ou de direito existente, evitando alterações prejudiciais. Já nas providências antecipatórias verifica-se uma antecipação da decisão definitiva do tribunal, caso este venha a dar razão ao requerente no processo principal.

          Actualmente, encontra-se disposto no artigo 112º, que na protecção cautelar se incluem quaisquer providências cautelares consideradas adequadas pelo juiz para conferir tutela provisória apropriada e suficiente ao interesse do autor, constituindo o número dois do mesmo artigo um leque meramente exemplificativo de providências. Assim, podem ser ainda decretadas providências que se encontrem especificadas no CPC ou a adopção de providências cautelares que não estejam especificadas na lei, consoante sejam adequadas e não invasoras do espaço discricionário da Administração. Daqui se retira que as providências cautelares na jurisdição administrativa não estão sujeitas a qualquer princípio da tipicidade.

            Dada a sua função própria de prevenção contra a demora, as providências cautelares têm, principalmente, três características típicas. Em primeiro lugar a instrumentalidade, ou seja, a dependência, na estrutura e função, de uma acção principal cuja utilidade visa assegurar, não possuindo assim, autonomia. Neste sentido, o procedimento cautelar constitui um meio processual acessório, uma vez que a sua utilização apenas faz sentido quando acoplada a um meio processual principal de que visa assegurar a efectividade, partindo da ideia de tutela jurisdicional efectiva. Por isso, se o processo cautelar for instaurado antes do processo principal, é intentado como preliminar, ao abrigo do artigo 113º/1 do CPTA, sendo que as providências cautelares caducam se o requerente não fizer uso no prazo de 3 meses do meio processual adequado, embora a sua utilização não esteja sujeita a esse prazo (tal como previsto no artigo 123º/2 do CPTA).

         Em segundo lugar a provisoriedade, já que não está em causa a resolução definitiva de um litigio. Na verdade, o tribunal pode revogar, alterar ou substituir, na pendência do processo principal a sua decisão de adoptar ou recusar a adopção de providências cautelares, se tiver ocorrido uma alteração relevante das circunstâncias (tal como consta do artigo 124º/1 do CPTA). Por outro lado, apesar da providência cautelar poder antecipar a produção de efeitos da decisão do processo principal, a título provisório, nunca o poderá fazer a título definitivo (na medida em que apenas a decisão a proferir no processo definitivo poderá constituir uma situação que já não possa ser alterada), podendo a providência cautelar caducar se no processo principal, o juiz chegar a conclusões incompatíveis com a manutenção da situação provisoriamente criada, ao abrigo do artigo 123º do CPTA.

         Cumpre apenas referir, neste âmbito, que sendo necessária a antecipação de um efeito que só pode ser determinado pela sentença do processo principal será necessário obter com carácter de urgência uma decisão sobre o mérito da questão colocada no processo principal, sendo que já não se estará no domínio da tutela cautelar mas no domínio da tutela final urgente, presente no artigo 109º (assim os processos cautelares distinguem-se dos processos urgentes autónomos, que são processos principais e visam a produção de decisões de mérito).

          Por fim, a sumariedade, que se projecta numa análise sumária da situação de facto e de direito, própria de um processo provisório e urgente, de modo a poder decretar a providência em tempo útil e evitando ocorrências que possam comprometer a utilidade do processo principal.

            Em relação à forma do processo cautelar, tal como dispõe o artigo 114º/1 do CPTA, este deverá ser intentado mediante a apresentação de um requerimento autónomo e satisfazer os requisitos enunciados no número 3 do artigo referido.

       Relativamente aos pressupostos processuais, em primeiro lugar cumpre analisar a competência do tribunal. Ao abrigo do artigo 114º/2 do CPTA, a providência cautelar será requerida ao tribunal competente para decidir definitivamente o litígio. Já em relação à legitimidade, terá legitimidade activa para requerer a providência quem a tiver para o pedido principal, à luz do artigo 112º do CPTA. A legitimidade para requerer a adopção de uma providência cautelar não pertence apenas aos particulares que recorram à justiça administrativa em defesa dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos mas também ao Ministério Público e a quem quer que actue no exercício da acção popular ou impugne um acto administrativo com fundamente num interesse directo e pessoal, sendo que a todos deve ser reconhecida a possibilidade de uma acautelada utilidade do processo principal que estão legitimados a intentar. Por outro lado, quanto à legitimidade passiva, o requerimento da providência cautelar deverá ser dirigido contra quem for, ou vier a ser, réu no processo principal. Por fim, em relação à oportunidade, verifica-se uma ampla liberdade, na medida em que o requerimento da providência pode ser apresentado antes da instauração do processo principal, juntamente com a petição inicial ou na respectiva pendência.

       As providências cautelares podem ser requeridas em momento anterior, simultaneamente ou após a propositura da acção principal, tal como consta do artigo 114º/1 do CPTA. Não existe, assim, qualquer prazo dentro do qual a sua adopção possa ser requerida. No entanto, se a propositura da acção principal estiver sujeita a prazo e esse prazo tiver sido ultrapassado sem a verificação da propositura da acção, entende-se que o processo cautelar já não pode ser intentado, devendo ser liminarmente rejeitado o correspondente requerimento, à luz do artigo 116º/2/f) do CPTA. Se o processo cautelar já tiver sido intentado como preliminar, extingue-se nos termos do artigo 123º/1/a) do CPTA.

          Relativamente à tramitação do processo, o juiz admite ou rejeita o requerimento dos interessados, fundamentando a sua decisão em caso de rejeição, tal como indica o artigo 116º/1 do CPTA. Admitindo o tribunal o requerimento, segue-se a citação da entidade requerida e dos contra-interessados, se existirem, para deduzir oposição no prazo de 10 dias, ao abrigo do artigo 117º/1 do CPTA. Na falta de oposição presume-se que os factos invocados pelo requerente são verdadeiros.

        Por fim, quanto à decisão, os critérios gerais de atribuição das providências cautelares encontram-se hoje homogeneizados no artigo 120º, números 1 e 2 do CPTA. 

           No artigo 120º/1, encontra-se previsto que as providência cautelares só serão decretadas caso se verifique o risco “de produção de prejuízos de difícil reparação”, ou se existir o “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado”, devendo ser concedida desde que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser procedente, proceder à reintegração da situação conforme à legalidade. Este critério trata assim do periculum in mora, ou seja, do risco que apresenta para o direito ou interesse do requerente a demora na decisão judicial do processo principal. Além disso, também se encontra no número 1 do artigo mencionado,  o fumus boni iuris, ou seja, a aparência do bom direito que, por isso, sendo digno de protecção, justifica a antecipação da tutela judicial, devendo o juiz avaliar o grau de probabilidade de êxito do requerente no processo declarativo, só podendo ser decretada a providência quando seja provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente.

           Além dos requisitos cumulativos previstos no artigo 120º/1, há ainda que considerar que nos processos judiciais administrativos a decisão é particularmente delicada, uma vez que para além da pressão do factor do tempo e do risco de prejuízos, habitualmente conflituam interesses privados e interesses públicos relevantes. Neste sentido, o artigo 120º/2, prevê um equilíbrio entre estes interesses como factor condicionante da concessão da providência cautelar, na medida em que a providência será recusada se os danos que resultarem da sua adopção forem superiores aos que decorreriam da sua rejeição. Assim, o decretamento da providência cautelar dependerá ainda da formulação de um juízo de valor relativo, fundado na comparação da situação do requerente com a dos eventuais titulares de interesses contrapostos. A comparação dos interesses levará a que o tribunal proceda à ponderação equilibrada dos interesses concretamente em presença, em cada caso. Além disso, a decisão será ainda condicionada pelo princípio da proporcionalidade, sendo que o tribunal não pode decretar mais do que o indispensável para evitar a lesão dos interesses do requerente.

           À luz do artigo 119º/1 do CPTA, sendo apresentada a última contestação ou canalizada a produção de prova, o juiz tem um prazo de 5 dias para tomar a decisão.

           Por fim, será relevante mencionar que ao abrigo do artigo 121º do CPTA, caso o juiz conclua que nenhum mecanismo cautelar é adequado à protecção dos interesses do requerente, pode antecipar a decisão do processo principal, de forma a conferir a necessária e adequada protecção. Há, no entanto, duas exigências para se verificar o cruzamento destas duas vias: a manifesta urgência na resolução definitiva do caso e que da providência cautelar constem todos os elementos necessários à tomada de decisão no processo principal.

           Concluindo, é facilmente perceptível o avanço obtido relativamente a esta matéria, dado que até à Reforma do contencioso administrativo de 2004 se verificava uma visão muito restritiva do principio da tutela jurisdicional efectiva. Na verdade, antes da Reforma verificava-se a tese da tipicidade dos procedimentos cautelares utilizáveis na jurisdição administrativa, em que seriam utilizadas apenas em casos de suspensão da eficácia do acto, sendo esta a única providência expressamente prevista pela legislação administrativa. Pelo contrário, actualmente verifica-se uma cláusula aberta prevista no artigo 112º do CPTA, podendo-se utilizar todos e quaisquer meios que se revelem essenciais à garantia da efectividade do processo principal. Além disso, enquanto anteriormente apenas se encontravam previstas providências conservatórias, actualmente dispõem-se da distinção, já mencionada, entre providências conservatórias e providências antecipatórias e passou ainda a ser possível a cumulação de várias providências cautelares. Assim, considera-se a Reforma mencionada fundamental para a garantia da tutela jurisdicional cautelar efectiva.

           No entanto, actualmente tem-se verificado um aumento exponencial do número de pedidos cautelares a dar entrada nos tribunais, o que pode, eventualmente, levar a uma banalização do recurso à justiça cautelar. Esta, tendo a função importantíssima demonstrada ao longo desta análise, sofre o risco de se tornar vazia de utilidade caso os tribunais fiquem congestionados ao ponto de não terem capacidade para proteger as posições jurídicas em tempo útil. Neste sentido, considera-se fulcral a aplicação do artigo 126º que determina que em caso de dolo ou negligência grosseira por parte do requerente que cause danos, este deve responder perante o tribunal, além de lhe poder ser aplicada uma taxa sancionatória excepciona, ao abrigo do artigo 531º do CPC.

Bibliografia:

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Inês Carrilho de Matos, nº 25955, subturma 2