A inclusão da al. l) do nº 1 do artigo 4.º do ETAF no âmbito da jurisdição administrativa - João Hilário

A inclusão da al. l) do nº 1 do artigo 4.º do ETAF no âmbito da jurisdição administrativa

           

   Constituiu uma inovação a introdução da al. l) do nº 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF, doravante) no sentido de integrar a jurisdição administrativa. Resulta deste preceito que é matéria reservada aos tribunais administrativos todos os litígios que contemplem decisões de aplicação de coimas em matéria de urbanismo. Não era esta a solução que vigorava anteriormente.

   Com efeito, aquando da criação do ilícito de mera ordenação social em 1979, sempre que se visava contestar a legalidade de decisões de aplicação de coimas somente se podia recorrer aos tribunais judiciais, em virtude do diminuto número de juízes e tribunais administrativos existentes[1], ao tempo, e, do incipiente regime do recurso contencioso, no que tange aos poderes instrutórios, de conhecimento e pronúncia com que se defrontavam os juízes administrativos[2]. Sem embargo já se notar um maior número de tribunais administrativos em Portugal, a verdade é que estes não têm conseguido fazer face a toda a panóplia de processos do ilícito de mera ordenação social. Ademais, é por esta razão que, após a revisão de 2015, o legislador do ETAF só reconheceu a competência dos tribunais administrativos em matéria de urbanismo, reservando todas as outras aos tribunais judiciais, pese embora o ilícito de mera ordenação social ter natureza administrativa[3].

   A solução não está isenta de críticas. Existem muitos domínios que apresentam uma estreita conexão com o direito do urbanismo, como é o caso do direito do ambiente. Há, neste sentido, quem vislumbre o ambiente como um conceito jurídico não unitário, assumindo vários significados. Um deles seria o de "ambiente urbanístico", em torno do qual seria exercido um poder de planificação territorial, tendo em vista uma ordenação da paisagem, humana e natural. Esta aceção veicula que os interesses ambientais integram o direito do urbanismo, chegando a confundir-se com ele, o qual consumiria os desideratos do direito do ambiente, na medida em que aqueles interesses constituem um dos objetivos dos instrumentos que se ocupam da planificação territorial[4]. Também há quem defenda uma "conceção imperialista"[5]do direito do ambiente, no sentido em que o direito do urbanismo consubstanciaria um capítulo do direito do ambiente, que anexaria vários setores, de entre os quais, o direito do urbanismo. Já FERNANDO ALVES CORREIA entende que estão em causa duas disciplinas jurídicas autónomas, embora intrinsecamente ligadas. Esta ligação traduzir-se-ia no facto de o direito do urbanismo ser cada vez mais influenciado pelo ambiente, visto que muitas das suas regras jurídicas terem em vista a proteção ambiental e no de o direito do ambiente ter alargado a sua incidência na cidade, no ambiente urbano, bem como na ecologia urbana[6]. Todavia, o autor recorta uma área de autonomia entre os dois ramos, na medida em que o âmago do direito do urbanismo respeitaria a regras jurídicas de uso, ocupação e transformação do território e não ao direito do ambiente[7].

   Após a explanação destas posições doutrinárias, parece legítimo indagar o porquê de o legislador do ETAF não ter incluído os litígios relativos às decisões de aplicação de coimas por violação de normas no domínio do ambiente, dada a estreita conexão que tem com o urbanismo. O legislador poderia, também, ter estendido esta jurisdição a outras áreas, nomeadamente, às atinentes ao ordenamento do território, ao património cultural e bens do Estado. Propugnava, precisamente, neste sentido o Projeto de Revisão do ETAF[8] no seu artigo 3.º, nº 3, al. m), bem como na exposição de motivos, em que se considerou que "só por razões meramente pragmáticas e já sem fundamento histórico, estavam atribuídas à jurisdição comum..."[9]. Os fatores que legitimam a transferência das contra ordenações em matéria de urbanismo para os tribunais administrativos, também a justificariam noutras situações. A incoerência atinge o seu clímax com a integração na jurisdição administrativa da apreciação de litígios que tenham por objecto a "prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos em matéria de (...) ordenamento do território (...), património cultural e bens do Estado quando cometidas por entidades públicas", nos termos da al. k), do nº 1 do artigo 4.º do ETAF. Lamentavelmente, estas matérias não constaram da versão final da lei de autorização legislativa no que concerne à al. l) do artigo já referido.

   Importa, assim, analisar as razões que estiveram na base da discrepância entre o Projeto de Revisão do ETAF e o Decreto-Lei 214-G/2015 que alterou o ETAF. Neste sentido, é possível descortinar dois motivos: por um lado, a falta de recursos humanos nos tribunais administrativos e o facto de não se vislumbrar um alargamento do quadro institucional apto para responder adequada e atempadamente aos litígios que se suscitem neste âmbito[10].

   Na verdade, antes da revisão de 2015, não competia aos juízes administrativos a aplicação de contra ordenações, uma vez que esta estava cometida aos tribunais judiciais. Daqui resulta que se trata de uma matéria completamente inovadora para os magistrados do contencioso administrativo, aos quais, no sentido de colmatar a impreparação técnica de que padecem, deverá ser dada uma formação prévia nos domínios do Código de Processo Penal e do Regime Geral das Contra-ordenações que abranja tanto uma vertente teórica como prática[11]. Este alargamento vai, de igual modo, conduzir a uma aumento do volume de trabalho com que se confrontarão os juízes administrativos, o que envolverá custos redobrados no que diz respeito ao acréscimo do número de juízes necessário para fazer face a esse aumento.

   Relativamente à falta de perspetivas mencionada no segundo motivo, a Ordem dos Advogados alertou para o facto de não se ter efetuado nenhum estudo prévio que incidisse sobre as repercussões da deslocação da competência da apreciação de decisões de aplicação de coimas em matéria de urbanismo para os tribunais administrativos. Saliente-se o facto de estes tribunais não se encontrarem em condições de "dar resposta célere e eficiente ao aumento exponencial de processos"[12], tendo em linha de conta a morosidade inerente à tramitação processual a que se vincula o poder jurisdicional.

   Cumpre, ainda, aludir ao facto de o preceito em apreço não fazer referência a sanções acessórias, nem a medidas cautelares. Como as primeiras se encontram associadas à aplicação de coimas, serão, naturalmente, subsumidas à l), do nº 1, do artigo 4.º do ETAF. Já as segundas, apesar de não implicarem um procedimento sancionatório, exprimem reflexos do poder de autoridade pública, competindo o seu controlo jurisdicional aos tribunais administrativos[13]

   Em nosso entender, cumpre salientar que o ETAF tem um longo caminho a percorrer no que concerne ao âmbito da jurisdição administrativa, no sentido de conferir uma competência genérica aos tribunais administrativos em matéria de litígios sobre o ilícito de mera ordenação social (a qual faria todo o sentido, na medida em que este tipo de ilícito reveste caráter administrativo), não obstante isso acarretar, como reverso da medalha, um aumento de custos a vários níveis. O facto de se limitar a competência dos tribunais administrativos à apreciação de decisões que apliquem coimas em matéria de urbanismo suscitará, ainda, dificuldades acrescidas de saber qual a jurisdição competente para apreciar todas as decisões passíveis de procedimento contra-ordenacional[14]. Desde logo, como traçar a destrinça entre o "Direito do Urbanismo Ecológico" e o "Direito do Ambiente Urbano"[15]para efeitos de propositura de uma eventual ação no tribunal competente? Poder-se-ão gerar, também, conflitos de jurisdição no que toca ao âmbito das contra ordenações ambientais, suscitando-se dúvidas de interpretação em casos de fronteira[16]. Além disso, torna-se imperativa criação de “condições de gestão e de decisão necessárias para que a administração da justiça funcione segundo padrões mínimos de eficiência e de eficácia"[17].

           

Bibliografia Consultada:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, 2016.

CARVALHO, Américo Taipa de, Direito Penal, 2.ª ed., Coimbra Editora, 2011.

CORREIA, Fernando Alves, Manual de Direito do Urbanismo, Vol. I, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, 2004.

DIAS, Augusto Silva, «Delicta in Se» e «Delicta Mera Prohibita»: Uma Análise das Descontinuidades do Ilícito Penal Moderno à Luz da Reconstrução de uma Distinção Clássica, Coimbra Editora, 2008.

NEVES, Ana Fernanda, Âmbito de jurisdição e outras alterações ao ETAF, in Revista Eletrónica de Direito Público, nº 2, Junho de 2014.

SILVA, Vasco Pereira da,  O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª ed., Almedina Coimbra, 2009

SOUSA, Marcelo rebelo de/ MATOS, André Salgado, Direito Administrativo Geral, t. I, 2ª ed., Dom Quixote, Lisboa, 2006.

Pareceres Consultados:

Parecer da Ordem dos Advogados, de 17 de Março de 2014.

Parecer da Associação Sindical dos Juízes Portugueses, de Maio de 2015.

Parecer do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF), de 8 de Maio de 2014.

Parecer do Conselho Superior da Magistratura (CSM), de 25 de Fevereiro de 2014.

---

[1] O diminuto número de juízes administrativos é um reflexo dos "traumas da infância difícil" do contencioso administrativo. Na verdade, somente a partir da década de setenta do século XX é que os tribunais passaram a ter natureza jurisdicionalizada, gozando de independência em face da Administração. Só com a Constituição de 1976 é que os tribunais administrativos se demarcaram dos tribunais judiciais, constituindo uma jurisdição autónoma do poder judicial. Para mais desenvolvimentos, vide VASCO PEREIRA DA SILVA,  O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª ed., Almedina Coimbra, 2009, pp. 85 e ss.

[2] Neste sentido, cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, 2016, p. 172.

[3] A doutrina há muito que traçou a destrinça entre o ilícito criminal de justiça e o ilícito penal administrativo, na medida em que este último tinha por objetivo proteger os interesses da Administração Pública. Enquanto a conduta da qual resulta uma contra-ordenação é axiológico-socialmente neutra, aquela que se perfila como ilícito penal é em si mesma ilícita. Neste sentido, cfr. AMÉRICO TAIPA DE CARVALHO, Direito Penal, 2.ª ed., Coimbra Editora, 2011, pp. 119 e ss. Sustentando que as contraordenações sancionam toda a infração com menor dignidade ético-jurídica, correspondendo os bens salvaguardados a interesses públicos administrativos, vide MARCELO REBELO DE SOUSA/ ANDRÉ SALGADO MATOS, Direito Administrativo Geral, t. I, 2.ª ed., Dom Quixote, Lisboa, 2006, pp. 74 e 75.  Considerando que os problemas de "ordenação concreta de setores da atividade social" são problemas administrativos e, por isso, extrajurídicos, vide AUGUSTO SILVA DIAS, «Delicta in Se» e «Delicta Mera Prohibita»: Uma Análise das Descontinuidades do Ilícito Penal Moderno à Luz da Reconstrução de uma Distinção Clássica, Coimbra Editora, 2008, p. 101, nota 235.

[4] É a posição sufragada por GIANNINI. Para mais desenvolvimentos, vide FERNANDO ALVES CORREIA, Manual de Direito do Urbanismo, Vol. I, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, 2004, pp. 86 e ss.

[5] Esta posição é perfilhada por M. PRIEUR, mas também não é a seguida por FERNANDO ALVES CORREIA. Cfr. FERNANDO ALVES CORREIA, Manual..., pp. 88 e 89.

[6] Cfr. op. cit., pp. 89 e ss.

[7] Cfr. op. cit., p. 94.

[8] Disponível em www.portugal.gov.pt/media/1352316/20140225-mj- prop-lei-cpta-etaf.pdf.

[9] Para mais desenvolvimentos,cfr. o Projeto de Revisão do ETAF, p. 3.

[10] Neste sentido, vide o Parecer da Associação Sindical dos Juízes Portugueses, datado de Maio de 2015, à Proposta de Lei nº 331/XII. Está disponível em app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=61 48523063446f764c3246795a5868774d546f334e7a67774c336470626d6c7561574e7059585270646d467a4c31684a535339305a58683062334d76634842734d7a4d784c56684a5356387a4c6e426b5a673d3d&fich=ppl331-XII_3.pdf&Inline=true, pp. 9 e 10.

[11] Foram estes os aspetos abordados num parecer apresentado em 8 de Maio de 2014 pelo Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF) ao Projeto de Revisão do Código do Processo dos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Cfr. Parecer do CSTAF, de Março de 2014, pp. 7 e ss.

[12] Neste sentido, vide o Parecer da Ordem dos Advogados, de 17 de Março de 2014, pp. 11 e 12. Está disponível em app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063446f764c3246795a 586874d546f334e7a67774c336470626d6c7561574e7059585270646d467a4c31684a535339305a58683062334d76634842734d7a4d784c56684a535638304c6e426b5a673d3d&fich=ppl331-XII_4.pdf&Inline= true.

[13] Cfr. ANA FERNANDA NEVES, Âmbito de jurisdição e outras alterações ao ETAF, in Revista Eletrónica de Direito Público, nº 2, Junho de 2014.

[14] Cfr. Parecer do ASJP, p. 10.

[15] Cfr. FERNANDO ALVES CORREIA, Manual..., pp. 91 e ss.

[16] Para mais desenvolvimentos, vide o Parecer do Conselho Superior da Magistratura (CSM), de 25 de Fevereiro de 2014, pp. 5 e 6. Está disponível em app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148 523063446f764c3246795a5868774d546f334e7a67774c336470626d6c7561574e7059585270646d467a4c31684a535339305a58683062334d76634842734d7a4d784c56684a535638784d5335775a47593d&fich=ppl331-XII_11.pdf&Inline=true.

[17] Neste sentido, Parecer do CSTAF, p. 8.