A pluralidade de partes no processo administrativo

No contencioso administrativo é possível verificar-se uma situação de pluralidade de partes, tanto na parte activa como na parte passiva, tal como no processo civil, com a finalidade de assegurar a justa composição do litígio, garantindo a plenitude da tutela jurisdicional e a economia processual.

Ocorre pluralidade de partes quando se verifica a situação de vários autores a litigar um único demandado, quando um autor propõe uma acção contra vários demandados ou quando vários autores propõem uma acção contra vários demandados. No processo administrativo a pluralidade de partes pode ocorrer tanto na forma de coligação como na forma de litisconsórcio, activos ou passivos e necessários ou voluntários.

Começando por analisar a coligação, trata-se de uma situação de pluralidade de partes que assenta numa pluralidade de relações jurídicas, sendo que ao abrigo do artigo 12º do CPTA, esta ocorre quando vários autores accionam um só ou vários demandados, ou quando um autor demanda conjuntamente vários demandados, por pedidos diferentes. Assim, é possível distinguir a coligação do litisconsórcio, na medida em que este pressupõe a co-titularidade da relação jurídica entre os litisconsortes, logo a existência de uma única relação material, como se houvesse um único autor, embora se verifiquem vários autores e apenas um demandado (litisconsórcio activo), ou um único demandado, enquanto na realidade se está presente um autor e vários demandados (litisconsórcio passivo). Por seu lado, a coligação permite que vários autores desencadeiem um único processo contra um ou vários demandados (coligação de autores) ou que um autor desencadeie um único processo contra vários demandados (coligação de réus), por pedidos diferentes, com fundamento em diferentes relações jurídicas.

Deste modo, configura-se um litisconsórcio se o pedido ou pedidos forem formulados por todas as partes ou contra todas as partes. Por seu lado, configura-se uma coligação se cada um dos pedidos for formulado por cada um dos autores ou contra cada um dos demandados.

Relativamente aos requisitos da coligação, é necessária a existência de uma conexão objectiva que se verifica, em alternativa e nos termos do artigo 12º, caso a causa de pedir seja a mesma e única ou os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência, nomeadamente por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material; ou, sendo diferente a causa de pedir, a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito.  Além disso, ao abrigo do artigo 12º, nº 2, é possível a coligação em processos impugnatórios desde que se preencha qualquer dos pressupostos mencionados. 

Os requisitos da coligação presentes no artigo 12º, são os mesmos requisitos de que depende a cumulação de pedidos, nos termos do artigo 4º, nº 1, o que conduz à aplicação do disposto nos artigos 5º e 21º ao regime da coligação. Neste sentido, nem as regras respeitantes à forma de processo nem as regras de competência dos tribunais obstam à coligação, já que os artigos referidos permitem a cumulação de pedidos independentemente de aos diferentes pedidos corresponderem diferentes formas de processo ou de a apreciação dos diferentes pedidos corresponder a tribunais distintos, ao contrário do que se verifica no artigo 37º do CPC. Verifica-se assim uma maior flexibilização e amplitude nos requisitos para a constituição da coligação.

Cabe ainda mencionar que os requisitos relativos à admissibilidade da coligação constituem um pressuposto processual, sendo necessária a sua observância para que possa haver julgamento de mérito. Com efeito, o artigo 89, nº4, alínea f), qualifica a ilegalidade da coligação como excepção dilatória do processo administrativo, o que acarreta a absolvição da instância.

No entanto, esta excepção dilatória é suprível nos termos do artigo 12º, nº 3, que estabelece que na falta de conexão objectiva o autor deve, no prazo de 10 dias desde a notificação feita pelo juiz, indicar o pedido que pretende ver apreciado no processo, havendo absolvição da instância em relação aos restantes pedidos que poderão ser deduzidos autonomamente, caso em que o autor aproveita os efeitos substantivos decorrentes da data da entrada da primeira petição, desde que apresente as novas petições dentro do prazo de um mês a contar do trânsito em julgado da decisão de absolvição da instância, tal como se encontra estabelecido no artigo 12º, nº 4. Caso o autor não indique, no prazo mencionado, qual o pedido que pretende ver apreciado, haverá absolvição da instância relativamente a todo os pedidos, não beneficiando da faculdade de renovação da instância, tal como dispõe o artigo 87º, nº 7. Se, no entanto, se verificar absolvição da instância quanto a todos os pedidos deduzidos mas sem a prévia emissão do despacho de aperfeiçoamento, o autor já beneficia da faculdade de renovação da instância nos termos do artigo 87º, nº 8.

Por outro lado, caso se verifique uma coligação activa ilegal não haverá possibilidade de sanação, o que irá conduzir à absolvição do réu da instância, sendo que segundo o artigo 12º, nº 4 podem apenas ser apresentadas novas petições, no prazo de 30 dias a contar do trânsito em julgado da decisão, considerando-se estas apresentadas na data de entrada da primeira, para efeitos da tempestividade da sua apresentação.

Em relação ao litisconsórcio, embora este não se encontre previsto expressamente no CPTA, é possível recorrer ao litisconsórcio no contencioso administrativo através da aplicação de normas do CPC, na medida em que resulta do artigo 1º do CPTA, a aplicação subsidiária do disposto na lei de processo civil, e na medida em que se encontrem preenchidos os seus requisitos, ou seja, a unicidade do pedido e uma única relação jurídica substancial em conflito.

O litisconsórcio será necessário quando a lei ou o contrato exijam a intervenção de vários interessados ou, quando pela própria natureza da matéria controvertida, essa intervenção seja forçosa para que a decisão a proferir produza o seu efeito útil normal, tal como conta do artigo 33º do CPC. Sendo necessário, a falta de uma das partes conduz à ilegitimidade, ou seja a uma excepção dilatória que pode levar à absolvição da instância. Já o litisconsórcio voluntário será o que se verifica quando os sujeitos da relação podem ou não intervir em conjunto, ou seja, a acção tanto pode ser proposta por todos ou contra todos os interessados, como pode ser proposta por um só ou contra apenas um dos interessados, caso em que o tribunal deve conhecer apenas da respectiva quota-parte do interesse ou da responsabilidade, ainda que o pedido abranja a totalidade, tal como dispõe o artigo 32º do CPC. Assim, não havendo uma obrigatoriedade em todos os interessados se encontrarem presentes na acção, na sua falta não haverá ilegitimidade.

O Professor Mário Aroso de Almeida considera que o artigo 10º, nº 9, ao referir-se à possibilidade de particulares serem demandados “no âmbito de relações jurídico-administrativas que os envolvam com entidades públicas ou com outros particulares”, configura a possibilidade de constituição de situações de litisconsórcio voluntário passivo, verificando-se uma situação de pluralidade subjectiva subsidiária do lado passivo, visto se tratarem de relações jurídicas que dizem simultaneamente respeito a entidades públicas e a entidades privadas, o que torna possível a aplicação supletiva dos artigos 32º e 39º do CPC. Neste sentido, por subsistir uma dúvida razoável e fundada sobre a titularidade da relação material controvertida, é permitida ao autor a dedução subsidiária do mesmo pedido, ou a dedução de pedido subsidiário, contra réu diverso do que é demandado a título principal. Já o Professor José Carlos Vieira de Andrade, considera tratar-se de um litisconsórcio necessário, na medida em que pela própria natureza da relação em causa, se demonstra essencial a intervenção de vários demandados para que a decisão possa produzir o seu efeito útil normal.

Em processo administrativo será ainda relevante fazer uma referência aos contra-interessados, cujo estatuto se encontra previsto nos artigos 57º e 68º, nº 2 do CPTA. O artigo 57º refere desde logo, que para além da entidade autora do ato impugnado, são obrigatoriamente demandados os contra-interessados a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado, configurando-se um litisconsórcio necessário passivo (artigo 10º, nº 1). Assim, é estabelecido que tanto nos processos de impugnação de actos administrativos, como nos processos de condenação à prática de actos administrativos, para além da entidade que praticou ou se pretende que pratique o acto em causa, também devem ser demandados os titulares de interesses contrapostos aos do autor, ou seja, interesses que coincidam com os da Administração ou, pelo menos, possam ser directamente afectados na sua consistência jurídica com a procedência da acção. Trata-se de assegurar que o processo não corra à revelia das pessoas em cuja esfera jurídica ele se propõe a introduzir efeitos.

Tal possibilidade verifica-se uma vez que, as relações jurídicas relacionadas com o exercício de poderes de autoridade por parte da Administração são frequentemente complexas no plano subjectivo, apresentando uma estrutura poligonal ou multipolar que envolve um conjunto mais ou menos alargado de pessoas cujos interesses são afectados pela conduta da Administração. Deste modo, pode suceder num caso concreto, por um lado, um interessado que pretende a anulação de um acto administrativo que considera ilegal, ou a prática de um acto administrativo que considera devido, mas, por outro lado, podem também existir interessados que, sendo beneficiários de acto ilegal ou podendo ser afectados pelo acto devido, têm interesse em que ele não seja anulado ou em que ele não seja praticado. Neste último caso, estaremos, assim, perante a constituição de contra-interessados.

O conceito de contra-interessado encontra-se densificado nos artigos 57º e 68º, nº 2 do CPTA, que se circunscreve às pessoas que “possam ser identificadas em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”. Neste sentido, delimita-se o universo dos “titulares de interesses contrapostos aos do autor” que devem ser demandados no processo, à luz do artigo 1, nº 1.

A falta de citação dos contra-interessados resulta em ilegitimidade passiva que obsta ao conhecimento da causa, ao abrigo do artigo 89º, nº 4, alínea e) e inoponibilidade da decisão judicial que venha a ser proferida à revelia dos contra-interessados, como dispõe artigo 155º, nº 2, do CPTA.

Cumpre relembrar que nesta situação, o objecto do processo continua a definir-se pela posição em que a administração se encontra, no quadro do exercício dos seus poderes de autoridade (e não pela referência às situações subjectivas dos contra-interessados). Neste sentido, o que se discute em juízo será se a administração agiu ou não de modo ilegal, de modo a anular ou não o acto administrativo ou condenar ou não a Administração a praticar o acto. No entanto, cumpre não esquecer que tal facto não prejudica a qualidade de partes dos contra-interessados no litígio, para o efeito de deverem ser demandados em juízo, tal como resulta do artigo 10º, nº 1, 57º e 68, nº 2, que reconhecem aos contra-interessados o estatuto de partes demandadas, em situação de litisconsórcio necessário passivo com a entidade pública. Assim, tal como defende o Professor José Carlos Vieira de Andrade os contra-interessados são legalmente concebidos como partes, sendo-lhes atribuído poderes para alegar, contestar, requerer providências cautelares e o de recorrer.

Com a análise deste tema é possível concluir que a admissibilidade da pluralidade de partes, não só foi de encontro com o principio da economia processual e levou a uma maior celeridade processual, como em especial a admissibilidade de contra-interessados como verdadeiras partes no processo levou a uma garantia do respeito da tutela jurisdicional efectiva e uma maior protecção dos interesses das partes.

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Lisboa, 2015;

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, Lisboa, 2015;

SILVA, Vasco Pereira da, O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo.

Inês Carrilho de Matos, nº 25955, subturma 2