Acção administrativa – dicotomia entre acção administrativa especial e comum:
Acção
administrativa – dicotomia entre acção administrativa especial e comum:
As sucessivas reformas que se fizeram
sentir no Contencioso Administrativo, aproximaram-no do modelo subjectivista,
semelhante ao modelo alemão, mas com a continuidade de alguns traços claramente
objectivistas.
Sob autorização conferida pela Lei
100/2015, deram-se alterações ao modelo de 2002 do Procedimento Administrativo.
A maior alteração foi a extinção da dicotomia entre acção administrativa comum
(artigo 37.º do Código Procedimento administrativo (doravante CPTA) e acção
administrativa especial (artigo 46.º CPTA). Assim, todos os processos não urgentes passaram a
tramitar sob uma única forma de acção, que corresponde, no essencial, ao da
anterior acção administrativa especial.
No CPTA de 2002 o legislador optou por um
modelo tipificado de meios processuais principais, todavia manteve-se o sistema
dual. Por um lado encontrávamos a acção administrativa comum, cuja aplicação correspondia
a todos os litígios que se encontravam sob a jurisdição administrativa que nem
no CPTA, nem em legislação avulsa fosse objecto de regulação especial. Sucederia
que havia uma regulação pelo processo declarativo previsto no Código de
Processo Civil (CPC) com as devidas singularidades determinadas pelo próprio CPTA. A remissão era feita para as
formas de processo ordinário, sumário e sumaríssimo, conforme o valor da causa
– previsto no artigo 35.º n.º 1 a 43.º do CPTA. Contudo, com a reforma de 2013
do CPC essas formas foram abolidas, sendo a remissão feita para o processo
declarativo comum. Por outro lado, na acção administrativa especial, tinha como
tipo de acções as de impugnação de actos, condenação à prática do ato legalmente
devido, declaração de ilegalidade da omissão de normas, ou seja, todos os tipos
de acções que se encontravam previstas no CPTA.
A distinção entre as duas figuras
assentava, acima de tudo, na dependência ou não da prática ou omissão de
manifestações de poder público. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE[1]
o critério decisivo seria o da existência, ou não, “de uma relação jurídica
tendencialmente paritária entre as partes”, isto é, nas relações materiais controvertidas,
onde se afirmava a autoridade de uma sobre a outra – a regra era a
administração sobre o particular – recorria-se ao regime especial de acção
previsto no CPTA.
A doutrina quanto à temática do dualismo
de acções tecia algumas críticas
acérrimas e até havia defendia a sua “abolição”. Ora, no entendimento do
Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, a bifurcação não tinha fundamentação em
razões processuais, mas antes pré-conceitos de natureza substantiva originados
pelos “traumas de uma infância difícil” do Direito Administrativo.[2]
Uma administração com regras excepcionais para os actos e regulamentos
administrativos que consubstanciava numa acção especial, trazia a ideia de um
contencioso limitado ou de mera anulação. A distinção correspondia a uma
actuação de autoridade por parte da Administração, característica de uma administração
agressiva, completamente antagónica com multiplicidades de actuações,
característica da moderna administração e prestadora e infraestrutural. A
dicotomia trazia também a velha distinção, totalmente incorrecta e ultrapassada,
de que o direito administrativo era especial face ao direito civil, dado
que o novo paradigma administrativo,
mais prestador e infra-estadual. Face a estas considerações era difícil compreender
a opção legislativa, de regular no CPTA a acção administrativa especial e remeter para o CPC a regulação da acção
administrativa comum.
O Professor elenca mais duas razões
importantes para a incompreensibilidade da distinção, veja-se que, o regime da
cumulação de pedidos previsto nos artigos 4.º e 5.º do CPTA, que permite a
cumulação de uma acção especial com uma acção comum, fará com que, a acção
administrativa especial, passe a ser comum e a dita acção administrativa comum,
passe a ser a especial, havendo aqui, um fenómeno de troca de denominações.
Acrescenta-se também as dificuldades terminológicas, geradas pelas sub-acções
especiais que surgem dentro da acção administrativa especial, como é o caso das
acções de impugnação de actos administrativos no âmbito da formação de
contratos, previsto no n.º 3 do artigo 46.º do CPTA. Segundo o
entendimento do Professor estas são razões mais do que suficientes para
terminar com a dictomia.
Todavia, a doutrina não é unânime quanto à
questão e o Professor MÁRIO AROSO
ALMEIDA, apazigua a distinção tendo em conta que sendo admitida a cumulação de
pedidos que separadamente teriam formas de processo diferentes. Salienta-se que
contrariamente à maioria da doutrina, o Professor MÁRIO AROSO ALMEIDA
desvaloriza o facto, de a acção administrativa comum ser menos utilizada que a
acção administrativa especial, porque a qualificação como acção administrativa
comum, não assenta num critério estatístico. A defesa pela dictomia recai
sobretudo na cumulação de pedidos que faz prevalecer o processo que tem mais
especificidades.
A distinção a pesar de não ter relevância
prática, dado que no novo CPTA apenas encontramos uma acção para os processos
não urgentes, tem relevância teórica para termos a percepção da evolução dos
regimes. Independentemente, de não vigorar a dicotomia, mesmo se a mesma
estivesse presente e no entendimento do Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, a
criação de uma única figura de acção faz todo o sentido, dado que além das
razões supra enunciadas trazem unidade ao contencioso administrativo nesta
temática e seguem o modelo uma administração subjectivista e mais próxima.
André Henriques Silva, n.º de aluno 24355
[1]
VIERA ANDRADE, JOSÉ CARLOS, A Justiça
Administrativa, 16.º Edição, Almedina, 2017
[2]
PEREIRA DA SILVA, VASCO, O contencioso Administrativo no Divã da psicanálise - ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, 2.ª Edição, Almedina, 2009
AROSO DE ALMEIDA, MÁRIO, Manual de Processo Administrativo, 2.ª Edição, Almedina, 2016
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