Âmbito da jurisdição administrativa: o critério da relação jurídica
Âmbito da jurisdição administrativa: o critério da relação jurídica
O âmbito da jurisdição
administrativa dos Tribunais Administrativos e Fiscais é um tema controverso no
Contencioso Administrativo e tributário. O critério aferidor da competência
destes tribunais é o da relação jurídica administrativa, critério este que é
apontado pela jurisprudência e pela doutrina como sendo de difícil
concretização. Cumpre, primeiramente,
referir o que se entende por âmbito de jurisdição administrativa. Para que a instância
se possa formar, i.é, a situação jurídico-processual através da qual se
estabelece a relação triangular entre as partes e o tribunal durante a precedência
da causa, é necessária a verificação de certas condições de admissibilidade: os
pressupostos processuais[1].
Existem, nessa medida, pressupostos processuais relativos às partes, ao objeto
e ao tribunal. Ora, o pressuposto processual relativo ao tribunal é o da competência.
O artigo 5º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) refere o
momento em que é fixada a competência dos tribunais (no momento da propositura
da causa). O
pressuposto da competência é, usualmente e por uma questão sistemática,
dividido em quatro planos[2]:
(1) competência em razão da jurisdição; (2) competência em razão da matéria; (3)
competência em razão da hierarquia; (4) competência em razão do território.
Posto isto, o objeto deste trabalho por mim elaborado corresponde apenas à apreciação
do primeiro plano de competência aqui enunciado, i.é, a competência em razão da
jurisdição, também conhecida por âmbito de jurisdição administrativa. O âmbito
de jurisdição administrativa prende-se com saber quando é que uma ação pode ser
proposta perante a jurisdição administrativa e fiscal e não perante os
tribunais judiciais. A matéria de delimitação do âmbito de jurisdição
administrativa encontra-se consagrada em dois preceitos: no artigo 212º, nº 3
da Constituição da República Portuguesa (CRP) e no artigo 4º do ETAF. Quanto
ao artigo 212º, nº3 da CRP, este levanta alguns problemas de interpretação, na
medida em que é questionável, através da leitura do preceito constitucional, se
existe uma reserva absoluta de jurisdição atribuída aos tribunais
administrativos e fiscais. Esta reserva de competência pode ter um duplo
sentido[3]:
(1) os tribunais administrativos e fiscais apenas podem julgar questões de
direito administrativo; (2) os tribunais administrativos e fiscais são os
únicos que podem julgar questões de direito administrativo. Quanto
ao primeiro sentido, a jurisprudência do tribunal constitucional, nas primeiras
considerações que teceu sobre este tema, pronunciou-se no sentido de que os
tribunais administrativos apenas têm competência para julgar questões de
direito administrativo, i.é, questões emergentes de relações jurídicas
administrativas, sob pena de violação do nº 3 do artigo 214º da CRP (atual 212º/3)[4].
Nesse sentido, os tribunais administrativos e fiscais prefiguravam-se como verdadeiros
tribunais especais em relação aos tribunais judiciais, cabendo-lhes a
apreciação das questões que lhes fossem constitucionalmente atribuídas. Porém,
a jurisprudência e a doutrina sofreram uma evolução ao longo dos anos, pronunciando-se
hoje, cada vez mais, no sentido de admitir a apreciação pelos tribunais
administrativos e fiscais de questões relacionadas com atividades da
administração que incluam aspetos de direito privado. Esta alteração da posição
da jurisprudência e da doutrina compreende-se na medida em que, também, cada
vez mais a atuação da administração pública é complexa e envolve uma
multiplicidade de relações jurídicas, muitas vezes, de direito privado. Quanto
ao segundo sentido, a doutrina diverge. Parte da doutrina considera que resulta
do artigo 212º, nº 3 da CRP uma reserva absoluta de competência dos tribunais
administrativos e fiscais, no sentido de que o legislador não pode atribuir a
outros tribunais a apreciação e julgamento de questões administrativas, i.é, de
questões que emerjam de relações jurídico-administrativas. Contudo, outra parte
da doutrina pronuncia-se em sentido diverso, admitindo a apreciação de litígios
materialmente administrativos por parte dos tribunais judiciais, uma vez que a insuficiência
em número e em meios dos tribunais administrativos e fiscais assim o exige (para
que se evite comprometer ou frustrar os direitos e interesses legalmente
protegidos dos cidadão). Atualmente, a posição sufragada
quer pelo Supremo Tribunal Administrativo, quer pelo Tribunal Constitucional é
no sentido de que não existe uma reserva absoluta de competência dos tribunais
administrativos e fiscais[5],
devendo o artigo 212º, nº3 como uma cláusula geral e não propriamente como uma
reserva material absoluta. Nesse sentido, ainda que os tribunais
administrativos sejam os tribunais comuns em matéria administrativa, pode o
legislador, pontualmente, permitir o julgamento de situações materialmente administrativas
a outros tribunais. Quanto ao
artigo 4º do ETAF, este é o segundo preceito que se pronuncia sobre a
competência em razão da jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais.
Ora, antes da reforma de 2015, o artigo 1º do ETAF remetia para o artigo 212º,
nº3 da CRP que, como ficara acima referido, nos diz que os tribunais
administrativos e fiscais são competentes para dirimir litígios emergentes das
relações jurídicas administrativas e fiscais, o que o tornava um artigo de difícil
articulação com o artigo 4º do ETAF, uma vez que este apenas continha um elenco
de algumas possíveis situações de relações jurídicas administrativas. Após a
reforma de 2015, o problema já não se coloca: o artigo 1º do ETAF diz-nos que
cabe apenas no âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais o
que se encontrar elencado no artigo 4º do ETAF, acrescentando a alínea o) que
acaba, de certo modo, por remeter de novo para o artigo 212º, nº 3 da CRP. O Professor
Mário Aroso de Almeida, à semelhança de outros autores, refere que o principal mérito
que resultou da revisão de 2015 ao artigo 4º do ETAF foi o de tornar claro que
o critério da relação jurídica administrativa é o critério subsidiário e de
aplicação residual na aferição do âmbito de jurisdição administrativa, tanto
assim é acabou por ser colocado na última alínea do artigo 4º do ETAF. Creio que o principal
problema que aqui se coloca é da delimitação daquilo que se entende por relação
jurídica administrativa. Uma relação jurídica administrativa tenderá a ser, na
situação clássica ou paradigmática, aquela que se estabelece entre o particular
e a administração. Contudo, nem sempre assim é. Devido ao exercício privado de
funções públicas ou à privatização de alguns serviços administrativos, muitas
vezes os tribunais administrativos podem ver-se em situações em que têm de
julgar litígios entre privados que atuam ao abrigo de prerrogativas de direito
administrativo (ex: artigo 4º, nº 1, alínea d)). A realidade é que o sistema
jurídico administrativo não precisa do artigo 4º do ETAF para que os tribunais administrativos
tenham jurisdição, uma vez que esta já se encontra consagrada no artigo 212º nº
3 da CRP. Contudo, dada a dificuldade em caracterizar o que se entende por
relação jurídica administrativa, uma vez que o legislador não a densificou ou
definiu, o artigo 4º do ETAF dá-nos um elenco de situações típicas de relações
jurídicas administrativas. Por outras palavras, o legislador explicita o
alcance do critério da relação jurídica administrativa, elenco este que não é, evidentemente,
taxativo (artigo 4º, nº 1, alínea o)).
Deste modo, e com todo o respeito devido, não perfilho da mesma opinião
que o Professor Mário Aroso de Almeida que deixei acima explanada quanto ao
caráter subsidiário ou residual do critério da relação jurídica administrativa.
O que o artigo 4º do ETAF consagra é, precisamente, a concretização do que se
entende por relação jurídica administrativa, recorrendo, para isso, a um elenco
de situações típicas em que tal relação existe. Desta forma, sempre que
estivermos perante um caso das alíneas a) a n) do artigo 4º, nº 1 do ETAF, não
será necessário fundamentar em abstrato o porquê de estarmos perante uma relação
jurídica administrativa, porque basta a mera subsunção do caso a uma das
previsões das alíneas referidas. Pelo contrário, se for um caso que não caiba
em nenhuma das alíneas, teremos de averiguar se caberá na alínea o), pelo que a
questão de saber se estamos ou não perante uma relação jurídica administrativa
terá de ser respondida. Nesse sentido, existem critérios
apontados pela doutrina para que se consiga aferir, num caso concreto, se
estamos ou não perante uma relação jurídica administrativa, atendendo às características
que lhe são intrínsecas. O primeiro critério é o da natureza jurídica das
partes, também conhecido como critério orgânico. É, pois, um forte indício de
que estamos perante uma relação jurídica administrativa quando exista uma
relação entre uma pessoa coletiva pública (ex: o Estado ou uma Autarquia Local)
e um particular. Contudo, este não é um critério absoluto, pois muitas vezes
ocorrem situações em que privados agem ao abrigo de prerrogativas de direito
público que lhes foram concedidas, ou entes públicos agem como se de
particulares se tratassem. O segundo critério é o da função administrativa que
é apontado pela doutrina como sendo o critério mais importante. Este critério consubstancia-se nas situações em que alguém age ao abrigo de normas de direito administrativo, ou seja, abrange as relações jurídicas que correspondem ao exercício da função administrativa (nas quais se podem inserir as normas de atribuição- indicam uma finalidade abstrata de interesse público a ser atingida pela Administração Pública; e as normas de competência- determinam os concretos poderes de que os órgãos da Administração Pública dispõe para atingir aquelas referidas finalidades). Embora este critério seja o mais importante, é também de difícil concretização, uma vez que podem existir funções administrativas a ser desenvolvidas por particulares que não têm de estar estatutariamente sujeitas ao Direito administrativo. O terceiro critério é o da autoridade administrativa, que são relações jurídicas administrativas aquelas em que intervenham entidades públicas, desde que sejam reguladas pelo Direito administrativo, ou seja, sempre que haja a presença de elementos de autoridade administrativa/poderes de autoridade. Este é, contudo, um critério já um pouco ultrapassado uma vez que, atualmente, grande parte da atividade administrativa é prosseguida através de contratos. Concluindo, a relação jurídica administrativa, para efeitos de delimitação do âmbito material da jurisdição administrativa, deve abranger a generalidade das relações jurídicas, quer sejam elas externas ou intersubjetivas, i.é, quer se estabeleçam entre particulares e os entes administrativos, quer ocorram entre sujeitos administrativos. É o que se verifica nas situações descritas nas alíneas do artigo 4º, nº1 do ETAF. Por outro lado, em princípio, excluem-se do âmbito de jurisdição administrativa, as questões administrativas de puro direito privado, i.é, as decorrentes da atividade de direito privado da administração, quer estas correspondam ao mero exercício da sua capacidade privada (ex: administração do seu património; gestão de estabelecimentos económicos, ect), quer se trate de atividades funcionalmente administrativas na medida em que se desenvolvam através de instrumentos jurídicos privatísticos (ex: fornecimento de bens e serviços; gestão privada de estabelecimentos públicos).
[1]
Entende-se por pressupostos processuais os requisitos que têm de estar
previamente preenchidos para que o Tribunal possa apreciar o mérito da causa,
julgando a ação procedente ou improcedente ou realizar coativamente, nas ações
executivas, uma prestação não cumprida. Os prossupostos processuais visam
garantir o adequado exercício da função jurisdicional e, ainda, acautelar os
interesses das partes em juízo.
[2]
ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de
Processo Administrativo”, págs.155 e ss
[3]
ANDRADE, José Carlos Vieira de, “A
Justiça Administrativa”, 2017.
[4]
Neste sentido, a decisão do Tribunal Constitucional nº 607/95 de 8 de Novembro.
[5] A realidade é a introdução deste
preceito constitucional, introduzido na revisão de 1989, tinha como objetivo consagrar
no sistema judicial uma jurisdição própria ordinária e não uma jurisdição
especial ou excecional face aos tribunais judiciais.
Bibliografia:
ANDRADE, José Carlos Vieira de, “A Justiça Administrativa”, 2017.
ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual
de Processo Administrativo”, 2017, 3ª Edição.
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