Ato administrativo Inexistente - Impugnação - João Hilário
Ato
administrativo Inexistente - Impugnação
Para se falar em ato administrativo, este tem
de existir. Sendo parte do raciocínio lógico no que diz respeito à matéria
relativa da invalidade dos atos administrativos, antes de se falar em (in)validade,
(in)eficácia dos atos administrativos é necessário que o ato administrativo
discutido – em questão, exista.
Segundo nos diz o professor Paulo Otero e
seguindo tal posição, atendendo à revisão do Código de Procedimento
Administrativo, não é pelo facto de o Código de Procedimento administrativo não
falar expressamente na figura do ato administrativo inexistente que a figura
deixa de ser falada, discutida no ordenamento jurídico.
Assim como para a validade e eficácia dos
atos administrativos, é necessário para que um ato administrativo exista se
preencham determinadas exigências impostas pela ordem jurídica.[1] Ora
é necessário averiguar caso a caso quais são os requisitos de existência de um
ato administrativo, no entanto em termos genéricos podemos dizer que são
requisitos de existência de um ato administrativo os elementos constitutivos do
conceito de ato administrativo. Devendo se atender à conjugação no disposto do
art. 148º nº2 e do art. 155º do CPA[2],
face elementos que daí se retiram para elencar os elementos necessários para
que um ato administrativo exista.
Assim no entender do professor Mário de
Aroso de Almeida não se pode falar em ato administrativo quando em relação a
este não se puder reportar um autor, devidamente identificado, que seja um
órgão titular de poderes jurídico – administrativos, tendo de possuir um
conteúdo que exprima uma decisão tomada no exercício de poderes jurídico – administrativos,
que vise produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta:
- sujeito e conteúdo (requisitos de existência do ato administrativo), para que
exista um ato administrativo é necessária a emissão de uma decisão, dirigida a
produzir efeitos jurídicos numa situação individual em concreto (conteúdo), que
possa ser imputada a um órgão titula de poderes jurídico – administrativos
(sujeito). Não se pode dizer que um ato administrativo existe, quando por
exemplo falte a indicação da pessoa nomeada num ato administrativo ou quando
não seja identificável o autor da decisão de nomeação (que detém os necessários
poderes jurídico – administrativos para nomear outrem). Para além deste
processo necessário para se averiguar se um ato administrativo existe ou não, a
imposição de outros requisitos ao objeto ou destinatário do ato encontram – se
já como requisitos de validade do ato.
Pegando no exemplo em cima referido, um ato
administrativo que identifique a autoridade que praticou o ato e tenha este no
seu conteúdo uma decisão, embora a pessoa que foi nomeada pela já tenha
falecido (impossibilidade), leva a que se discuta não a sua existência mas a
sua validade, fala – se em nulidade (nos casos indicados expressamente na lei)
ou de anulabilidade (sendo mesta a regra geral no plano da invalidade no que
toca à invalidade) e não em inexistência.
É importante referir que na fronteira da
inexistência/invalidade do ato administrativo não se pode cair para um dos
lados pelo fator da gravidade, ou seja, a inexistência deve se aferir pela
inexistência dos dois elementos necessários em cima elencados para que se possa
falar num ato administrativo (sujeito e conteúdo) qualquer requisito além desses
dois, exigido para a prática do ato administrativo, depara – se no campo da
invalidade do ato administrativo, sendo esses outros requisitos necessários
para que o ato administrativo seja válido e não existente.[3]
Para além da validade material até aqui
tratada deve – se fazer menção à questão da validade formal referida no
disposto do nº1 do art. 150º do CPA, que nos diz que, regra geral, a forma a
adotar num ato administrativo é a forma escrita, sendo um ato administrativo
inexistente quando não se adote a forma escrita, salvo se norma especial
imponha outra forma ao ato administrativo (art. 150º, nº1, in fine, CPA).
O professor Mário Aroso de Almeida indica no
seu manual que os casos de inexistência de ato administrativo são raros, os
casos de inexistência de atos administrativos podem ocorrer mais no âmbito de
funcionamento de órgãos colegiais, designadamente quando haja lugar à aprovação
de deliberações em reuniões irregulares, indevidamente convocadas ou que não se
realizaram na data ou local estabelecidos, existindo apenas uma aparência de
funcionamento do órgão colegial, devendo no entanto falar – se numa
inexistência de funcionamento do órgão colegial. Excepciona – se o caso da
falta de quórum (art. 161º, nº2, al. h) do CPA).
Impugnação
do ato administrativo inexistente
Encontramos no capítulo II do CPTA (arts.
50.º e ss) o disposto relativo aos pressupostos específicos de cujo
preenchimento depende a impugnação do ato administrativo (pretende – se combater
os efeitos externos que tal ato administrativo produziu na esfera jurídica de
outrem). Podemos falar no que toca a tais pressupostos a existência de um ato
administrativo passível de ser impugnado nos tribunais administrativos: fala –
se aqui da recorribilidade do ato administrativo, ou seja, a pretensão do autor
tem de se reportar a um ato administrativo. É neste plano que se tem de realçar
e chamar à atenção relativamente à questão da inexistência/existência do ato
administrativo. O processo de impugnação tem de se dirigir ao conceito de ato
administrativo, sendo que na generalidade dos casos, não são declarações de
inexistência, mas de anulação ou de declaração de nulidade que se reporta a
impugnação do ato administrativo, pressupondo – se a existência do ato
administrativo (que reúne os elementos necessários pra qualificar tal ato como
administrativo, nomeadamente o facto de conterem uma decisão).
Sendo assim se pode dizer que só nas
situações de invalidade estamos na presença de um ato administrativo, estando
em causa uma análise que incide na legalidade de tal ato. Pelo contrário, a
declaração de inexistência de um ato administrativo tem como objeto de análise
por parte do tribunal, a declaração de inexistência de um ato administrativo,
sendo que em determinadas situações, apenas existe a aparência de um ato
administrativo que, na realidade, no plano do direito administrativo, não foi
produzido e, portanto, pretende – se o reconhecimento jurisdicional de que, no
caso concreto, no ato em análise, não existe qualquer ato administrativo, visto
que não cumpre os chamados requisitos mínimos que se aferem do art. 148º do CPA
supra mencionados.
Finalizando, tal como nos diz o professor
Mário Aroso de Almeida [4],
deve – se evitar equívocos no que toca às declarações que não reúnem as
caraterísticas próprias do ato administrativo, tais não devem ser qualificadas
como atos administrativos inexistentes, visto que tal qualificação consiste
numa contradição nos próprios termos, visto que, ou estamos perante um ato
administrativo e ele existe, ou não existindo um ato administrativo, não se
pode dizer que se esteja perante um ato administrativo que se carateriza pela
inexistência, deve – se sim dizer que perante uma manifestação de conteúdo que
não é um ato administrativo, que não existe um ato administrativo, de modo que
peça não a impugnação do ato administrativo, mas sim a declaração de
inexistência desse mesmo ato.
Bibliografia Consultada:
Almeida, Mário
Aroso De, Manual de Processo Administrativo, 2ª ed., Almedina, Coimbra, 2016.
Almeida, Mário
Aroso De, Teoria Geral do Direito Administrativo, O Novo Regime do Código do
Procedimento Administrativo, 3ª ed., Almedina Coimbra, 2016.
Otero, Paulo, Direito
do Procedimento Administrativo, Volume I, 1ª edição, Almedina, 2016.
Fernanda Paulo
Oliveira/ José Eduardo Figueiredo Dias, Noções Fundamentais De Direito
Administrativo, 4ª edição, 2015.
[1] Mário
Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, O Novo Regime do
Código do Procedimento Administrativo, pág. 261 e ss, 3ª edição, 2016.
[3] Fernanda
Paula Oliveira/ José Eduardo Figueiredo Dias, Noções Fundamentais de direito
Administrativo, 4ª edição, 2015, pág. 243.
[4] Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2ªa edição, 2016 pág. 77.
Comentários
Enviar um comentário