Breve análise aos pressupostos da ação de condenação à prática de actos administrativos.

A ação de condenação à prática de ato administrativo é resultado de uma evolução gradual. O Contencioso Administrativo ditava, antes da reforma de 2002, uma estrita separação entre administrar e julgar, proveniente do princípio da separação de poderes consagrado na Constituição ( artigo 2.º da CRP). Deste modo, o juiz não podia dar ordens à Administração, uma vez que tal isso seria entendido como uma usurpação de poderes pelos Tribunais. Como afirma VASCO PEREIRA DA SILVA, este limite derivava dos “traumas de infância do Contencioso Administrativo”, na medida em que se confunde a matéria sobre a qual se pode julgar e as situações em que apenas a Administração poderá praticar o ato, e por isso não poderá existir substituição. Por conseguinte, condenar a Administração à prática de atos administrativos devidos, corresponde à tarefa de julgar e configura situação distinta da circunstância de o tribunal praticar atos em vez da Administração, invadindo o domínio da discricionariedade administrativa, que corresponde à tarefa de administrar.

A admissibilidade de sentenças de condenação da administração não é contrária a nenhum dos princípios da justiça administrativa e não existe por isso motivos para invocar o princípio da separação de poderes nesta sede. A admissibilidade de sentenças de condenação da administração é a forma mais adequada, num contencioso administrativo de plena jurisdição, para reagir contra comportamentos administrativos que, por ação ou omissão, lesam direitos dos particulares decorrentes da negação dos atos legalmente devidos.

O Professor VASCO PEREIRA DA SILVA entende que o objeto do processo corresponde à pretensão do interessado, portanto, tratando-se de uma ação para defesa de interesses próprios, ao direito subjetivo do particular.  Assim a condenação à prática do ato devido de actos administrativos decorre do direito subjetivo do particular, que foi lesado pela omissão ou pela atuação ilegais da administração, pelo que o objeto do processo é o direito subjetivo do particular no quadro da concreta relação jurídica administrativa. O artigo 71º, n.º1 do CPTA dispõe neste sentido, e de acordo com essa disposição, o tribunal não se limita a devolver a questão ao órgão competente, anulando ou declarando nulo ou inexistente o eventual ato de indeferimento, mas pronuncia-se sobre a pretensão material do interessado, impondo a prática do ato devido. O tribunal para além do ato, não se contentando com a formal apreciação da existência de um ato administrativo de rejeição liminar, nem se limitando a pura e simplesmente mandar aplicar um ato qualquer, constatando a simples existência de uma omissão configuradora da violação do dever de decidir, antes devendo proceder a um juízo material sobre o litígio julgando acerca da existência do direito do particular, e consequentemente determinando o conteúdo do comportamento da administração juridicamente devido.

O CPTA prevê o âmbito de aplicação deste artigo em duas situações distintas, quando esteja em causa a necessidade de obter a prática de um ato administrativo ilegalmente omitido ou quando o ato administrativo tiver sido recusado, ambas previstas no n.º 1 do artigo 66.º CPTA. Estas situações podem configurar pedidos diferentes consoante o que esteja em causa. A Administração será condenada a praticar o ato devido que corresponde ao ato administrativo que, na perspetiva do autor, deveria ter sido emitido e não foi, ou quando o ato administrativo tiver sido recusado.

Quanto à análise em concreto aos pressupostos para a condenação à pratica de actos administrativos, o CPTA, nos termos do artigo 67º, n.º 1, começa por exigir para que possa ser deduzido um pedido de condenação, um pressuposto da iniciativa do interessado, em regra, que se traduz na apresentação de um requerimento dirigido ao órgão competente, com a pretensão de obter a prática de um ato administrativo seguido de uma de três situações: pura inércia ou omissão da Administração, desde que a lei não associe a essa omissão relevância jurídica, alínea a) do n.º 1 do artigo.67.ºdo CPTA, chamado por MÁRIO DE AROSO DE ALMEIDA de hipótese de silêncio, anteriormente chamado de indeferimento tácito, nos termos previstos do ex-artigo 109.º do CPA. Em segundo lugar, a recusa do mérito da pretensão, isto é, indeferimento expresso  do requerimento ou, por outro lado, tenha ocorrido a recusa da apreciação do próprio requerimento alínea. b) do mesmo artigo, e, finalmente, tenha sido praticado um acto administrativo de conteúdo positivo que não satisfaça integralmente a pretensão do interessado disposto na alínea c) do mesmo preceito.

Naturalmente que para os casos em que a lei atribua valor jurídico a determinada omissão da Administração, não haverá lugar à ação de condenação à prática de acto pois este não será devido. Estamos perante as situações do chamado deferimento tácito. O silêncio da Administração, quando convocada a decidir e extinto o prazo de decisão legalmente previsto, é valorado pela lei administrativa como recusa da pretensão do particular.

 O professor VASCO PEREIRA DA SILVA sustenta que em caso de deferimento tácito há lugar na mesma a uma ação de condenação à prática de ato devido. Já o professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA entende que os casos em que a lei associa à ausência de decisão sobre o requerimento, dentro do prazo legalmente estabelecido, a formação de um deferimento tácito, que está excepcionado da previsão do artigo 67.º, n.º1, alínea a).

Da apresentação do requerimento depende a constituição da Administração no dever de praticar o acto devido. Na ausência da apresentação deste, faltará, no tipo de situação que referimos o requisito do interesse processual, pelo que uma eventual ação de condenação que seja proposta deverá ser, em princípio, rejeitada por falta desse pressuposto. A Reforma de 2015 acrescentou outras situações, em que é igualmente possível a condenação da Administração à prática de um ato devido, no atual no n.º 4 do preceito, circunstâncias que já não dependem da apresentação prévia por parte do interessado.

Assim, a exceção da alínea b) do n.º 4 do artigo 67.º do CPTA dispõe que a condenação à prática do acto devido também pode ser pedida sem ter sido apresentado requerimento quando se pretenda obter substituição de um ato administrativo de conteúdo positivo. Também quanto à alínea a) do n.º 4 do artigo 67.º do CPTA dispõe este artigo que  quando o pedido de condenação é deduzido pelo Ministério Público,  é a que se verifica quando não tenha sido cumprido o dever de emitir um ato administrativo que resultava diretamente da lei, este pedido não depende da prévia apresentação de requerimento, e por conseguinte, do preenchimento dos pressupostos do artigo 67.º, n.º 1 do CPTA.

O tipo de situação mais frequente em que pode ser deduzido o pedido de condenação à pratica de acto administrativo é aquele que se encontra previsto no nº1 do artigo 67.º do CPTA.

Quanto à hipótese de silêncio perante o requerimento apresentado da alínea a), do n.º1 deste artigo, este, visa dar resposta à situação do interessado na prática de um acto administrativo, ver-se confrontado com uma atitude de silencio por parte do órgão competente, perante o requerimento que apresentou em ordem à pratica desse acto.

A hipótese de indeferimento do requerimento, presente no artigo 67.º, n.º1, alínea b) do CPTA é aquela em que pode ser pedida a condenação à prática de um acto administrativo cuja Administração indeferiu uma pretensão que perante ela tenha sido deduzida através da apresentação de um requerimento. Isto resulta do exposto no artigo 66.º , n.º 2, do CPTA em que o requerente não tem de deduzir contra esse acto de indeferimento um pedido de anulação ou declaração de nulidade. Como acrescenta o artigo 51.º, nº4 do CPTA, o interessado em princípio, nem sequer pode deduzir tal pedido mas deve fazer valer a sua pretensão no âmbito do adequado processo de condenação à prática de um acto administrativo.

Quanto à hipótese de recusa de apreciação do requerimento, presente também no artigo 67.º, n.º1, alínea b) do CPTA, é aquele em que foi recusada a própria apreciação do requerimento dirigido à pratica do acto administrativo. A recusa tanto poderá ser contestada em juízo com fundamento na inexistência de facto de motivo de ordem formal ou na falta de fundamento normativo que permitisse a sua invocação, desde logo, eventual discordância em relação à interpretação que a Administração faça quanto ao preenchimento dos pressupostos de exoneração do dever de decisão previstos no artigo 13.º, n.º 2 , do CPA.

Por fim, quanto à hipótese de acto administrativo de conteúdo positivo parcialmente desfavorável ao interessado, presente no artigo 67.º, n.º1, alínea c) do CPTA, deve ser encarado , na parte em que é desfavorável , como um acto de indeferimento, para o efeito de se reconhecer ao interessado a possibilidade de deduzir um pedido autónomo de condenação à pratica de um acto que, revogando por substituição o que foi praticado, atribua o beneficio na extensão devida, sem ter de impugnar o acto praticado, pedindo a sua anulação ou declaração de nulidade.

Em relação ao pressuposto da legitimidade, é de fácil conclusão pela letra da lei que tem legitimidade ativa para intentar a ação quem, desde logo, alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse ato, tal como resulta diretamente do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo. 68.º do CPTA. Também ao Ministério Público é atribuída essa legitimidade, enquanto titular da ação pública ou no contexto de ação popular, isto é, quando se esteja a defender direitos fundamentos e valores constitucionalmente relevantes, tal como enuncia a alínea b) do mesmo preceito. Têm ainda legitimidade as pessoas coletivas, públicas ou provadas, em relação aos direitos e interesses que lhes cumpra defender, alínea c) do n.º 1 do artigo. 68.º do CPTA, Órgãos administrativos, relativamente a condutas de outros órgãos da Administração Pública, que alegadamente comprometam as condições do exercício de competências legalmente conferidas aos primeiros para a prossecução de interesses pelos quais estes órgãos sejam diretamente responsáveis, alínea d) do n.º 1 do artigo. 68.º do CPTA, Presidentes de órgãos colegiais, relativamente à conduta do respetivo órgão, bem como outras autoridades, em defesa da legalidade administrativa, nos casos previstos na lei, novidade da Reforma de 2015 , alínea e) do n.º 1 do artigo. 68.º do CPTA, assim como as pessoas e entidades mencionadas no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA, por remissão da alínea f) do n.º 1 do artigo. 68.º do CPTA.

Quanto à outra parte, em termos de legitimidade passiva, a lei determina, no n.º 2 do artigo 68.º do CPTA que além da entidade responsável pela situação de ilegalidade, são obrigatoriamente demandados os contrainteressados a quem a prática do ato pretendido possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse em que ele não seja praticado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo

O prazo de propositura da ação depende de ter havido inércia ou indeferimento por parte do órgão competente disposto no artigo 69.º do CPTA. Por conseguinte, em caso de omissão, o prazo será de um ano, desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido (n.º 1 do preceito). Nos casos de indeferimento, de recusa de apreciação do requerimento ou de pretensão dirigida à substituição de um ato de conteúdo positivo, o prazo será de três meses. Estabelece-se, para esta última situação, o mesmo prazo do fixado para a impugnação do ato pelos interessados, por remissão direta do n.º 2 do artigo 69.º para o n.º 3 do artigo 58.º, ambos do CPTA. O artigo 69.º nº3 do CPTA estabelece que, Quando, nos casos previstos no número anterior ( casos de indeferimento), esteja em causa um ato nulo, o pedido de condenação à prática do ato devido pode ser deduzido no prazo de dois anos, contado da data da notificação do ato de indeferimento, do ato de recusa de apreciação do requerimento ou do ato de conteúdo positivo que o interessado pretende ver substituído por outro, sem prejuízo, neste último caso, da possibilidade, em alternativa, da impugnação do ato de conteúdo positivo sem dependência de prazo.

Bibliografia:

Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2017;

Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2005

            António R. Mourato, aluno n.º 23930, subturma 2.