BREVE ANÁLISE DO ARTIGO 95.º n.º3 CPTA

Maria Ana Baptista, n.º26140

Com a introdução na ordem jurídica portuguesa de um contencioso administrativo de matriz principalmente subjetivista, procurando assegurar a proteção plena e efetiva dos direitos dos particulares, passa-se a entender a causa de pedir de forma conexa com as pretensões formuladas pelas partes. Este é o princípio geral constante do artigo 95.º n.º1 Código de Processo Administrativo (doravante, CPTA), que, à semelhança daquilo que ocorre no processo civil à luz do princípio do dispositivo, limita a sentença às questões suscitadas pelas partes, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras (consagrando assim o princípio do inquisitório).

A questão que se pretende abordar é se este princípio geral é posto em causa pelo n.º3 do referido preceito, quando este estabelece que o tribunal deve também identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas.

Desde logo, importa referir que esta norma estabelece um regime especial para os processos impugnatórios de atos administrativos, o que, a meu ver, e em sentido concordante com o Professor Vasco Pereira da Silva, só se pode explicar à luz de um já ultrapassado contencioso objetivista, seguidor de uma teoria heliocêntrica de ato administrativo.

Para efeitos de sistematização, é necessário decompor a norma em duas partes distintas:

a)     A primeira parte da norma estabelece que o tribunal se deve pronunciar sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado. Ora, aqui temos a reafirmação do princípio geral consagrado no n.º1, afirmando-se que o tribunal deve conhecer todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação. Assim, a finalidade deste segmento é evitar que o juiz conheça apenas parcialmente das questões submetidas pelas partes ou que se limite a apreciar apenas a primeira ilegalidade invocada, sob o pretexto desta ser suficiente para a impugnação do ato em causa. Desta forma, o legislador assegura uma maior tutela dos direitos dos particulares, impedindo que a Administração possa renovar o ato invocando um argumento que já tinha invocado anteriormente e que o interessado tinha impugnado, mas que o tribunal ainda não tinha apreciado.[1]

b)           Na segunda parte da norma, enuncia-se que o tribunal deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de dez dias, quando o exija o princípio do contraditório.

É nesta segunda parte que se gera mais controvérsia, uma vez que parece que o legislador está a dar liberdade aos tribunais para conhecerem questões não alegadas pelas partes, transformando-se ele próprio numa parte processual.

Quanto a isto, o Professor Vasco Pereira da Silva entende que o que está aqui consagrado é meramente o dever do juiz identificar causas de invalidade dos atos administrativos diferentes das alegadas pelas partes, mas sempre tendo como limite os factos trazidos a juízo e a forma como foram trazidos, em respeito pelo princípio do dispositivo. Ou seja, o juiz pode anular um ato administrativo com fundamento num vício não alegado pelas partes mas que decorre da apresentação que foi feita dos factos subjacentes à causa de pedir.

Na ótica do Professor, o preceito introduz um alargamento dos poderes do juiz no conhecimento do objeto do processo, que se explica pelo anterior espartilhamento da causa de pedir, limitada à alegação dos vícios do ato administrativo. Assim, nas palavras do Professor, esta norma desliga a causa de pedir do mecanismo dos vícios do ato administrativo, possibilitando a apreciação direta dos direitos dos particulares e dos factos causadores da lesão.

Na verdade, isto é uma manifestação do princípio processual juria novit curia, decorrente do artigo 203.º da Constituição Portuguesa, segundo o qual os tribunais estão submetidos à lei, pelo que na decisão final o juiz deve indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes aos factos previamente considerados provados. No fundo, isto significa que na indagação, interpretação e aplicação das normas jurídicas, o juiz não está limitado pelas alegações das partes.

Porém, para o Professor Vasco Pereira da Silva, o fim do artigo 95.º n.º3 não se reduz à consagração do princípio juria novit curia, limitando-se ao poder de requalificação jurídica dos argumentos identificados pelas partes, estando sim em causa permitir ao juiz a identificação de ilegalidades diversas das que foram identificadas pelo autor.

Pode questionar-se se isto significa que, a par do Professor Vieira de Andrade, também o Professor Vasco Pereira da Silva entende que a causa de pedir é a ilegalidade do ato administrativo, desligada das posições jurídicas dos particulares, uma vez que o juiz tem liberdade total para descobrir novas ilegalidades no ato em causa. No entanto, o Professor esclarece que não é isso que está em causa, uma vez que adotar essa conceção objetivista seria permitir que o juiz pudesse averiguar oficiosamente a existência de ilegalidades do ato impugnado, sem consideração pelos factos invocados pelas partes na causa de pedir – o que, a seu ver, não é o que está consagrado no n.º3 do artigo 95.º.

Como referido, admitir que o juiz pudesse oficiosamente conhecer de outras ilegalidades do ato impugnado além das resultantes dos factos invocados pelas partes implicaria reconhecer ao juiz o estatuto de parte processual com poderes para configurar o objeto do processo – o que choca desde logo com o princípio da imparcialidade e independência.

Para o Professor Mário Aroso de Almeida, todas as causas de invalidade de que padeça o ato impugnado integram a mesma causa de pedir, pelo que a identificação de qualquer uma delas pelo tribunal não o afasta do objeto do processo e, portanto, não violam o princípio do dispositivo. No fundo, este Professor adota uma visão unitária da pretensão anulatória.

O Professor Vasco Pereira da Silva entende que a posição do Professor Mário Aroso de Almeida decorre da noção que este adota de direito subjetivo público, uma vez que parte do direito processual para o substantivo, reconduzindo as posições subjetivas dos particulares à ilegalidade da atuação administrativa, em termos semelhantes aos direitos reativos.

Do ponto de vista substantivo, o Professor considera que há uma confusão entre a relação jurídica substantiva e processual de que o particular é titular no âmbito da concreta relação jurídica administrativa. Isto porque, segundo o Professor, a posição do Professor Mário Aroso de Almeida confunde o direito de ação e o direito subjetivo, uma vez que, na ordem jurídica portuguesa, o direito de ação permite a proteção jurídica subjetiva mediante a atuação dos tribunais, sendo instrumental face ao direito subjetivo dos particulares.

Atribuir ao direito de anulação um conteúdo equivalente ao ato administrativo impugnado leva a uma indistinção entre as posições jurídicas do particular e da Administração.

Além disso, esta conceção de direito à anulação conduz a considerar que o direito só surge a partir da verificação do ato lesivo, o que é manifestamente despropositado, uma vez que não é possível admitir que é a sentença de anulação do tribunal que cria o direito subjetivo – esta apenas o reconhece.

Do ponto de vista processual, o Professor entende que esta conceção é formalmente subjetivista, mas conduz ao resultado objetivista de considerar a causa de pedir como relativa à validade do ato administrativo.

Portanto, fazendo um ponto de situação, temos duas posições distintas relativamente à interpretação a dar à segunda parte do artigo 95.º n.º3: se por um lado, o Professor Vasco Pereira da Silva entende que a finalidade do preceito é permitir ao juiz o conhecimento de outras ilegalidades além das alegadas pelas partes, estando no entanto limitado aos factos alegados pelas partes, já o Professor Mário Aroso de Almeida entende que o juiz pode identificar qualquer ilegalidade do ato, sem estar dependente dos factos alegados pelas partes.

Na minha opinião, é de acompanhar a posição do Professor Vasco Pereira da Silva, por tudo o que já foi exposto. Com o devido respeito, adotar a posição oposta significaria adotar uma conceção objetivista do objeto da ação, entendendo que o que está em causa é a apreciação da legalidade e não a apreciação da relação jurídica concreta.

Por estas razões, é de concluir que o artigo 95.º n.º3 não constitui uma exceção ao princípio geral consagrado no n.º1, uma vez que não contraria a exigência de limitação do tribunal às questões suscitadas pelas partes, procurando apenas particularizar essa regra geral para os processos de impugnação de atos. No fundo, é uma forma quase pedagógica (leia-se, paternalista) do legislador dizer ao juiz que este não se tem de limitar aos vícios invocados pelas partes, reafirmando a ideia de que a causa de pedir se emancipou da teoria dos vícios, podendo este aceder direta e plenamente ao pedido, sempre limitado pelos factos alegados pelas partes.

BIBLIOGRAFIA:

ALMEIDA, Mário Aroso de - Manual de Processo Administrativo, 2ª Ed., Almedina, Lisboa, 2016

ANDRADE, José Carlos Vieira de - A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, Lisboa, 2015 14º edição

SILVA, Vasco Pereira da - O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ªEdição, Almedina, 2013

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[1] SILVA, Vasco Pereira da – O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ªEdição, Almedina, 2013 – pp. 293