BREVES NOTAS SOBRE A ACÇÃO ADMINISTRATIVA URGENTE NOS TERMOS DO CONTENCIOSO PRÉ-CONTRATUAL
BREVES NOTAS SOBRE A
ACÇÃO ADMINISTRATIVA URGENTE NOS TERMOS DO CONTENCIOSO PRÉ-CONTRATUAL
SUMÁRIO: 1. INTRODUÇÃO; 2.
PRAZO; 3. LEGITIMIDADE; 4. TRAMITAÇÃO; 5. EFEITO SUSPENSIVO AUTOMÁTICO; 6.
TUTELA URGENTE E TUTELA CAUTELAR; 7. CONCLUSÃO; 8. BIBLIOGRAFIA.
1.INTRODUÇÃO
A acção administrativa de contencioso
pré-contratual encontra acolhimento legal nos arts. 100º a 103º-B do CPTA. A
acção em causa enquadra-se no grupo dos meios declarativos e ainda no grupo de
processos urgentes pela alínea c), do nº1, do art. 36º. Nos termos deste grupo,
este tipo de processos “são instituídos
em razão da urgência na obtenção de uma decisão sobre o mérito da causa”[1] a consequência
deste corolário irá traduzir-se em prazos mais apertados para a impugnação,
condenação à pratica de acto devido e caducidade desse mesmo direito (101º CPTA).
Por conseguinte, o regime da acção urgente
da qual faz parte o contencioso pré-contratual (100º CPTA) tem especificidades
próprias conforme começa por adverter o art. 97º, sendo que quando no capítulo
das acções administrativas urgentes não se contendam regras próprias aplicar-se-á
o regime dito normal do capítulo II (arts. 50º ss. CPTA) e III (78º ss. CPTA),
do Título II (respeitante aos processos urgentes).
O tipo de acções acima enquadradas dizem
respeito a acções de impugnação de acto administrativo ou de condenação à
pratica de acto devido em sede de actos administrativos referentes à formação
de contratos. Concomitantemente, a alteração trazida em 2015 permite a
harmonização e substituição de termos como “prestação de serviços” por “aquisição
de serviços” – o que é benéfico tendo em conta a confluência entre a semântica
trazida pelas directivas europeias e a semântica utilizada a nível nacional. O
legislador optou por não se pronunciar quanto à matéria dos contratos ditos
mistos. Todavia, esta opção pode revelar-se um problema, mas acreditamos que
poderemos ver reconduzido este tipo de contrato ao art. 100º atendendo ao
carácter das prestações a executar no contrato em causa.
2.PRAZO
Por outro lado, na linha do art. 101º, os
prazos são bastante mais curtos, quando comprados com o regime dito normal, devendo as acções ser propostas no prazo de um
mês e não existindo diferenciação entre a acção promovida pelo Ministério
Público e qualquer outra parte – o que desde logo marca uma diferença face ao
regime geral (58º/1/b) CPTA). Contudo, nem sempre é inquestionável e resulta a
aplicação da regra do art. 101º, no caso do art. 103º CPTA relativo a
documentos conformadores do procedimento- como por exemplo o caderno de
encargos- a regra é de que o pedido de ilegalidade possa ser proposto durante a pendência do procedimento a que os
documentos em causa se referem (103º/3 CPTA) - o articulado levanta-nos
assim alguns problemas de interpretação quanto à tempestividade[2] -
sendo que não existe um verdadeiro ónus de impugnação nos termos do artigo.
Contudo no que diz respeito à tempestividade o artigo deve ser lido de poder
ser intentada acção até à data da notificação da decisão de celebração de
contrato. [3]Ao mesmo
tempo, a utilização de meios de impugnação administrativa, arts. 59º nº4 e 5
CPTA suspende o prazo para efeitos de impugnação contenciosa.
3. LEGITIMIDADE
O art. 101º CPTA estabelece que o
pressuposto processual da legitimidade segue o regime geral (55º/1/a) CPTA)
para a impugnação do acto administrativo e semelhante solução para a acção de
condenação à pratica de acto devido (68º/1/a) CPTA). A legitimidade no pedido da
declaração de ilegalidade aufere-se por meio de quem “participe ou tenha interesse em participar no procedimento em causa”
(103º/2 CPTA). O Prof. Marco Caldeira discorda desta técnica legislativa[4] uma
vez que alega estar em causa uma interpretação restritiva da Directiva 2007/66/CE e chama à colação o
considerando (17) segundo a qual é atribuída legitimidade activa a quem tenha “interesse em obter um contrato em
particular e que tenha sido ou corra o risco de ser prejudicada por uma alegada
violação” no pedido formulado ao abrigo do nº1, do art. 103º CPTA. Por sua vez, o nº 4, do art. 103º CPTA
traz a novidade da possibilidade de impugnação de regulamentos que conformem
mais do que um procedimento de formação de contratos nos termos gerais (72º a
77º CPTA).
4. TRAMITAÇÃO
A tramitação do processo segue o regime
geral, sendo-lhe aplicado o art. 78º CPTA, relativo à petição inicial. As
grandes alterações no que toca à tramitação são o facto de: (I) só serem admitidas
alegações, se for produzida prova por contestação ou no caso de a mesma ser
requerida (nº 2); (II) existirem prazos distintos nos termos do nº3, sendo na alínea:
a) 20 dias para a contestação e alegações podendo estas nem ter lugar, b) 10
dias para a decisão do juiz ou relator ou para o mesmo processo ser submetido a
julgamento, c) 5 dias para os demais casos; (III) o objecto do pedido pode ser
ampliado à impugnação do acto administrativo nos termos do art. 63º - desde que
o faça até ao encerramento da discussão em primeira instância (63º/1 CPTA);
(IV) por razões de celeridade o tribunal poder realizar a título oficioso ou a
requerimento das partes uma audiência pública para discussão da matéria de
facto e de direito (nº5, 102º CPTA); (V) o nº6 e 7, poder aplicar o instituto
da modificação objectiva e da extensão do regime inerente à modificação
objectiva do processo (45º e 45º-A CPTA).
5. EFEITO SUSPENSIVO AUTOMÁTICO
A
grande novidade trazida pelo 103º-A CPTA é a “extensão dos efeitos suspensivos automáticos ao próprio contrato, se
este já tiver sido celebrado” [5] sendo que daqui resulta a
existência de uma proibição da execução do contrato, o acto carece assim de
eficácia. Neste sentido, Maria Olazabal Cabral afirma que “na letra da lei, a mera entrada em Tribunal da acção determina a
suspensão dos efeitos do ato (o que coloca naturalmente a questão de saber, quais
são as consequências de um acto de execução depois da entrada da ação, e antes
da citação da entidade demandada)“[6]
indo posteriormente contra aquele que é o entendimento maioritário da
doutrina, segundo a qual a suspensão só poderá actuar após a existência da citação
da entidade requerida. Nesta medida, Maria Olazabal Cabral, advoga que “se continua a confundir “proibição de
executar o ato” com “suspensão de eficácia do ato” (sendo certo que é possível
uma suspensão que opere “ope legis” antes da citação da entidade demandada)”[7]
recusando por isso a interpretação correctiva sugerida pela doutrina maioritária,
conforme inferimos.
A
formulação do efeito suspensivo automático pode ser levantada nos termos do
nº2, do art. 103º-A a pedido da entidade demandada ou a pedido dos
contra-interessados alegando para esse efeito que “que o diferimento da execução do ato seria gravemente prejudicial
para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente
desproporcionadas para outros interesses”. A hipótese que o nº2, do artigo
em causa, giza pode levar à aplicação do art. 120º, nº2, numa lógica inerente à
ponderação de interesses a efectuar - sendo de relevar que o juiz deve ter
presente os critérios e pressupostos das providências cautelares nesta decisão –
mormente a questão de demonstrar por meio da condição do fumus boni iuris o mérito do pedido, sendo que isto implica também
antecipar a apreciação do litígio de fundo.
Na
esteira da análise de Maria Olazabal Cabral somos forçados a concordar que há
como que uma replicação do nº2, do art. 103º-A no nº4, do mesmo artigo. Vejamos,
segundo Maria Olazabal Cabral “existe uma
duplicação da parte final do n.º 2 (“havendo lugar na decisão à aplicação do
critério previsto no n.º 2 do artigo 120.º”) e o n.º 4 (“o efeito suspensivo é
levantado quando ponderados os interesses suscetíveis de serem lesados, os
danos que resultariam da manutenção do efeito suspensivo se mostrem superiores
aos que podem resultar do seu levantamento”)”[8]
chegando mesmo a autora a admitir que o número 4, do presente artigo, se
trata de um lapso do CPTA.[9]
Por
fim, o nº3, do art. 103º-A limita-se a tecer uma regra sobre o prazo na qual o juiz
se deve pronunciar (em 10 dias) caso os demandantes hajam respondido em 7 dias
à situação acima explicitada pela análise ao nº2 do presente artigo.
6.
TUTELA URGENTE E CAUTELAR
O efeito automático suspensivo e a
urgência das acções do contencioso pré-contratual chamam à colação a
tradicional distinção entre tutela urgente e tutela cautelar.
Por conseguinte, a tutela cautelar pese
embora o seu carácter de urgência não pode ser confundida com a tutela
definitiva. A tutela urgente poderá ser definida como tutela definitiva que é “obtida num processo simples e definitivo”[10] que por sua vez se contrapõe à tutela cautelar
na justa medida que a tutela cautelar tem um papel acessório e instrumental
face à acção principal daí que se fale num papel precário e provisório da
decisão – a tutela urgente é assim autónoma e independente per si implicando uma tramitação mais célere[11]
do que a normal tramitação tendo como intuito poder ser pronunciada uma decisão
sobre o mérito em tempo útil.[12]
7. CONCLUSÃO
A acção administrativa contenciosa
pré-contratual assume um papel preponderante atendendo ao papel célere e
simples da tramitação tendo em vista o intuito de alcançar uma decisão de
mérito em tempo útil, com carácter definitivo, respeitando e acautelando as
garantias fundamentais dos administrados (268º/4 CRP).
Por outro lado, o novo regime introduz
alterações de fundo que nos parecem benéficas nomeadamente a introdução da
figura do efeito suspensivo automático nos contratos já celebrados. Todavia, a hipótese
referida pelos nº2 e 4, do art. 103º-A, que refere o levantamento do efeito
suspensivo por meio do recurso a medidas provisórias ou cautelares pode
levantar alguns perigos nomeadamente o facto de se converter numa forma de morosidade
do processo.
Ao mesmo tempo, o CPTA no art. 103º
procurou resolver algumas questões que dividiam há muito a doutrina mormente a
questão da possibilidade de impugnação de regulamentos que conformem mais do
que um procedimento de formação de contratos e a dedução do pedido de
declaração de ilegalidade durante a pendência do processo vem “uniformizar” as várias
soluções advenientes da jurisprudência que até então apresentavam sinais
díspares.
8. BIBLIOGRAFIA
I.
ALMEIDA, Mário
Aroso de, Manual de Processo
Administrativo, 3ªedição, Almedina, Coimbra, 2017;
II.
CARVALHO, Ana Celeste, A acção de contencioso pré-contratual- perspectivas
da reforma, Justiça Administrativa nº76, Julho/Agosto de 2009;
III.
CABRAL, Margarida Olazabal, O contencioso pré-contratual no CPTA revisto
- algumas notas, Contencioso Pré-Contratual, Colecção formação contínua, CEJ,
Fevereiro de 2017;
IV.
CALDEIRA, Marco, O novo contencioso pré-contratual, Contencioso Pré-Contratual, Colecção
formação contínua, CEJ, Fevereiro de 2017;
V.
OLIVEIRA, Rodrigo Esteves, Contencioso Pré-Contratual, Contencioso
Pré-Contratual, Colecção formação contínua, CEJ, Fevereiro de 2017;
MAÇÃS, Maria Fernanda, As formas de tutela urgente previstas no
Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Studia jurídica 86, Coloquia 15
Francisco Salsinha,
nº26151
[1]
CARVALHO, Ana Celeste, A acção de contencioso pré-contratual- perspectivas
da reforma, Justiça Administrativa nº76, Julho/Agosto de 2009, p.49.
[2] O Prof. Rodrigo
Esteves de Oliveira por meio da jurisprudência efectou um levantamento da jurisprudência
chegando a algumas conclusões no que toca às interpretações jurisprudências
anteriores a 2015 acerca da tempestividade da acção que o novo art. 103º/3 vem
consagrar: (OLIVEIRA, Rodrigo Esteves, Contencioso
Pré-Contratual, Contencioso Pré-Contratual, Colecção formação contínua, CEJ,
Fevereiro de 2017, p. 13)
I.
1
mês a contar da data do conhecimento (Ac. STA de 26/08/2009 e TCA-S 14/06/2012);
II.
1
mês a contar do conhecimento, com perda do direito de invocar contra as decisões
concretas a ilegalidade contida no documento e que nelas se repercutam (Ac. STA
27/01/2011 e TCA-S 29/03/2012);
III.
1
mês a contar do conhecimento, sem perda do direito de impugnação de qualquer
decisão do procedimento de aplicação directa ou pressuposta (Acs. STA
4/11/2010, 20/11/2012 e 20/12/2012).
[3] CALDEIRA, Marco, O novo contencioso pré-contratual, Contencioso
Pré-Contratual, Colecção formação contínua, CEJ, Fevereiro de 2017, p. 44.
[5]CABRAL, Margarida Olazabal, O contencioso pré-contratual no CPTA revisto
- algumas notas, Contencioso Pré-Contratual, Colecção formação contínua, CEJ,
Fevereiro de 2017, p. 56.
[7] Ibidem.
[8] Ibidem, pp. 58-59.
[10] SOUSA, Miguel Teixeira de, As providências cautelares e a inversão do
contencioso, Separata, p.7.
[11] A tutela urgente distingue-se da
tutela cautelar por duas ordens de razão: I) os processos de tutela urgente
constituem processos principais, autónomos e independentes; II) são processos
de “cognição plena, cujo denominador comum reside na urgência de obtenção da
sentença de mérito, o que exige celeridade e simplicidade na tramitação”
(MAÇÃS, Maria Fernanda, As formas de
tutela urgente previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos,
Studia jurídica 86, Coloquia 15,
p.211).
[12] Cf. Baptista, Catarina, Dissertação de Mestrado “A Tutela Cautelar
no âmbito do Contencioso da União Europeia”, Coimbra, 2016, p.15.
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