Comentário ao acórdão com o nº de processo 01237/16.6BEPRT-A, relativo ao levantamento do efeito suspensivo automático do ato no contencioso pré-contratual
No
presente acórdão, O Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto pronuncia-se
quanto à validade do efeito suspensivo automático de um contrato de prestação de serviços de recolha
e transporte de resíduos sólidos urbanos e de limpeza urbana. Trata-se aqui de vários
contratos de prestação de serviços públicos para o qual foi lançado concurso
público.
Os autores F... Serviços, SA e N..., SA pretendem recorrer ao Tribunal
Administrativo e Fiscal do Porto para este proceder ao levantamento do efeito
suspensivo, decretado em primeira instância, dos contratos de prestação de
serviços a celebrar com o réu, o Município de Matosinhos. Alega a existência de
erro de matéria de facto e da qualificação jurídica submetida ao tribunal. Considera
que o levantamento do efeito suspensivo do ato não causa qualquer prejuízo ao
interesse público, que os contratos não teriam termo em julho de 2016, como
previsto pelo Município, tendo sito prorrogados por deliberação na reunião extraordinária da
Câmara Municipal de Matosinhos até julho de 2017. Conclui, assim, que não
existe qualquer risco real, concreto, de o Município ser confrontado com a
interrupção da prestação de serviços públicos essenciais por cessação do
respetivo Contrato
As Contrainteressadas RA...
– Engenharia de Serviços, SA, Ec... – Engenharia e Serviços, SA e C&F,
Engenharia e Construções, SA apresentaram as suas contra alegações,
afirmando que não existe erro da matéria de facto ou da factualidade jurídica
submetida ao tribunal de primeira instância. Consideram que os contratos não
garantem a recolha de lixo orgânico, pois uma vez extinta a verba inicialmente estabelecida para o contrato n°
112/2013 deixa de estar assegurada a recolha deste tipo de lixo – ficando em
falta um serviço público necessário e importante cuja interrupção terá
implicações negativas na salubridade e saúde pública da população.
O recorrido Município de Matosinhos
apresenta as suas contra alegações começando por mencionar que o termo da
vigência dos contratos mencionados no processo não coincidem com o começo da
execução dos contratos decorrentes dos concursos públicos. Daqui resulta a
prorrogação da duração dos contratos, no entanto relativamente ao contrato nº
112/2013, respeitante à Recolha de Resíduos Orgânicos, a verba disponível à
data da produção de efeitos da prorrogação apenas permitia uma prorrogação por
4,66 meses, ou seja, em finais de Junho, princípios de Julho, do ano em curso.
A interrupção deste serviço ia causar graves prejuízos à saúde pública que
pretendiam ser evitados pelo Município de Matosinhos.
O tribunal considerou que estava em
questão “(…) um interesse
notoriamente público, que não pode estar sujeito às vicissitudes de quebras
contratuais ou a incertezas de continuidade ou às delongas de um procedimento
concursal, mesmo que motivos legais o possam eventualmente inquinar. E é um interesse
público de extrema relevância, porquanto, não se admite sequer a hipótese de
vir a ser perturbado ou interrompido, sob pena de, como assevera o R., vir a
estar em crise a própria higiene dos espaços públicos e, pior, a saúde pública.” – não podendo, assim, prevalecer um
interesse privado. Considerou também que os danos e lucros cessantes alegados
pela recorrente não são claros nem precisos e que poderão sempre ser
ressarcidos em sede própria posteriormente. O tribunal foi no mesmo
entendimento que o tribunal de primeira instância, negando provimento ao
recurso, que está em causa um interesse público superior que o Município de
Matosinhos quer proteger – a saúde pública, durante a vigência do contrato de
recolha de lixo orgânico – e que os danos que podem provir do levantamento do
efeito suspensivo do ato são demasiado graves para permitir que tal aconteça.
Tendo em conta realidade factual
presente, vamos no mesmo entendimento que o presente Tribunal Central Administrativo
Norte. A suspensão da
eficácia de um ato administrativo ou de uma norma está prevista na alínea a),
do nº2, do artigo 112º do Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos.
Trata-se de um procedimento cautelar, marcado pela sua urgência, no qual um
interessado que é prejudicado por um ato administrativo de conteúdo positivo
reage através da impugnação do ato, e socorrendo-se através da suspensão do
ato, impedindo a sua execução – resultando o caráter urgente da necessidade a
evitar uma situação de dano irreversível para o particular tornando inútil a
procedência da ação.
No
contencioso pré-contratual, no artigo 103º-A, existe a figura do efeito
suspensivo automático. De acordo com o nº1, a impugnação de no âmbito
pré-contratual urgente faz suspender automaticamente os efeitos do ato
impugnado ou a execução do contrato, se este já tiver sido celebrado. Esta
norma resulta do direito comunitário (a Diretiva n.º 2007/66/CE de 11 de
dezembro) que teve como fundamento a intenção proteger a posição dos
administrados que careciam de meios processuais eficientes de tutela
jurisdicional.
No caso presente, não sendo previsível que
a ação pré-contratual, e mesmo sendo urgente, transite em julgado até ao
termo da vigência dos atuais contratos. Reforça a ideia de que existiria
efetivamente o risco do município ficar sem serviço de recolha de resíduos
durante o período de tempo entre o fim dos contratos atualmente em vigor e o
início da execução dos contratos. Assim, por motivos de saúde pública
justifica-se a interrupção do serviço – uma vez que se trata de uma necessidade
pública de grande importância, não podendo a região mencionada ficar sem este
serviço.
No entanto, o nº2 do artigo 103º-A regula o
levantamento do efeito suspensivo, quando esteja em causa o interesse público
ou consequências lesivas desproporcionais para os outros interesses envolvidos,
tendo os critérios do nº2 do artigo 120º os critérios para a tomada de decisão –
que estipula que a adoção de providências cautelares é recusada quando os danos
que resultariam da sua concessão se mostrem superiores aos que poderiam
resultar da sua recusa.
Existe, assim, um conflito entre interesses
públicos e privados. Os autores do processo alegam danos resultantes da
cessação do contrato e lucros cessantes, no entanto estes danos competem com um
interesse superior que é o da saúde pública. Ainda que tenha sido prorrogada a
duração do contrato de prestação de serviços, a região correspondente à Zona Nascente do concelho de Matosinhos não é totalmente protegida por
este alargamento da duração do contrato pois apenas seria permitida uma
prorrogação de 4,66 meses, ficando esta região sem qualquer serviço de recolha
de lixo orgânico. Este serviço público é fundamental para o funcionamento da
vida em sociedade e para a saúde pública, sendo um interesse claramente
superior ao dos lucros cessantes dos autores do processo. É também de notar que
os danos alegados não foram claros nem especificados no processo, levantando
dúvidas quanto ao efeito danoso da interrupção da relação contratual, se era de
facto tão grave. Ainda que fosse gravoso o interesse que se visa salvaguardar é
tão valioso e vastamente superior que não justifica que seja posto em causa,
podendo o lesado sempre ser ressarcido através de uma indemnização, ao passo
que os danos que resultariam da afetação da saúde pública prolongam-se no tempo
e são dificilmente calculáveis. Assim, não se verificam os pressupostos do nº2
do artigo 103º-A quanto ao levantamento do efeito suspensivo.
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