Da Limitação de Efeitos da Declaração de Ilegalidade com Força Obrigatória Geral In Futurum - João Hilário

Da Limitação de Efeitos da Declaração de Ilegalidade com Força Obrigatória Geral In Futurum

   No âmbito das pretensões relativas a normas regulamentares, há que dar um especial relevo à declaração de ilegalidade das normas regulamentares com força obrigatória geral, no que toca à limitação dos efeitos decorrentes dessa declaração patente no nº 2, do artigo 76.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA, doravante). O legislador previu a possibilidade de manipular os efeitos já produzidos no passado pelo regulamento, sem, contudo, se pronunciar a respeito da limitação desses mesmos efeitos no futuro.  O que se pretende aqui saber é se, não obstante a ilegalidade do regulamento ter sido reconhecida pela Administração, será viável manter esta norma para o futuro no sentido de ver salvaguardadas determinadas circunstâncias.

   Antes de tratar do referido tema, importa atender a algumas considerações acerca do regime dos efeitos da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral. Nesta sede, o artigo 76.º vem buscar muito do seu regime ao artigo 282.º da Constituição da República Portuguesa[1]. Este último preceito incide sobre os efeitos das declarações de inconstitucionalidade ou ilegalidade com força obrigatória geral proferidas pelo Tribunal Constitucional. A regra é a da eficácia retroativa da declaração em apreço, ficando, contudo, ressalvadas as situações que se consolidaram no tempo, nomeadamente os casos julgados e os atos administrativos que já não podem ser impugnados (artigo 76.º, nº 4, do CPTA). O Professor Vasco Pereira da Silva discorda da ressalva dos atos inimpugnáveis, porquanto eles padecem de nulidade na condição de atos consequentes de um regulamento inválido e na medida em que a "inimpugnabilidade contra legem" consubstancia uma distorção de preceitos constitucionais[2].

   Porém, estas situações não são ressalvadas se estiver em causa uma norma sancionatória de conteúdo mais favorável, que é de aplicar retroativamente. No entanto, o Tribunal, alicerçando a sua decisão em critérios de proporcionalidade, pode manipular a retroatividade no sentido da sua limitação ou afastamento, socorrendo-se, para tal, de "razões de segurança jurídica, de equidade, ou de interesse público de excecional relevo, devidamente fundamentadas..." (nº 2, do artigo 76.º, do CPTA). Este preceito tem fundamento na CRP, nomeadamente, no nº 4, do artigo 282.º[3].

   Neste sentido, o nº 2 do artigo 76.º, do CPTA está pensado para a limitação dos efeitos dessa declaração quanto ao passado. Não faz referência aos efeitos futuros. Este assunto tem sido alvo de aceso debate jurisprudencial e doutrinário em sede dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade. Todavia, sendo o vício da inconstitucionalidade mais gravoso do que o da ilegalidade, naturalmente que a conclusão pela possibilidade de limitar os efeitos para futuro no primeiro se poderá aplicar ao segundo vício mencionado, tendo em conta o brocardo de que a "lei que permite o mais, permite o menos".

   Há quem sustente que a lei ferida de inconstitucionalidade pode continuar a produzir efeitos temporariamente à luz do princípio da proporcionalidade depois de ter sido publicada a declaração respetiva[4]. O fundamento desta situação residiria na própria ordem constitucional e na segurança jurídica, na medida em que seria urgente tutelar as expetativas dos particulares que fizeram planos de vida com base em termos inconstitucional, cuja proteção justificaria a manutenção dessa norma em vigor transitórios. A restrição de efeitos no futuro perfilar-se-ia como um meio de salvaguardar interesses constitucionalmente protegidos[5]. Na verdade, o preceito constitucional permite essa leitura, uma vez que admite que o TC fixe os efeitos da inconstitucionalidade "com alcance mais restrito do que o previsto nos nºs 1 e 2". Tendo por base o elemento teleológico de interpretação da norma, seria de concluir que é a própria ordem constitucional a reclamar o protelamento para futuro da produção de efeitos da norma declarada inconstitucional, ao abrigo do princípio da proporcionalidade.

   Também não iria em sentido inverso do princípio da subordinação das autoridades administrativas à Constituição a vinculação que resultasse daquela limitação pelas razões a que já se referiu. Estaria em causa um poder de exercício vinculado por parte do Tribunal Constitucional, − e não um poder discricionário − na medida em que se submete aos princípios constitucionais objetivamente vigentes. Reconhece esta doutrina que a Administração deveria recorrer ao artigo 282.º, nº 4, da CRP sempre que imperativos constitucionais exigissem a aplicação transitória de normas inconstitucionais[6]. No entanto, não é de deixar de admitir que a solução é casuística, devendo se dar primazia à suspensão de aplicação da norma em detrimento de diferir para futuro a cessação da vigência da norma inconstitucional.

   Salienta - se, por fim, que tal norma não pode continuar a produzir efeitos eternamente, cabendo ao TC estabelecer o menor período de tempo possível para a sua manutenção em vigor.

   Para outro setor da doutrina, não é reconhecido admissibilidade jurídica a este meio, sufragando não ter assento constitucional[7]. São quatro os fundamentos, os quais surgiram a propósito do polémico acórdão 353/2012. Em primeiro lugar, aponta-se para o facto de o âmbito temporal da norma plasmada no artigo 282.º, nº 4, da CRP estar delimitado no que concerne à extensão da eficácia jurídica da decisão de inconstitucionalidade. Na medida em que, por via de regra, a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral tem eficácia retroativa, eliminando, deste modo, da ordem jurídica todos os efeitos produzidos ao abrigo da norma em causa, o preceito referido, ao aludir à fixação de um "alcance mais restrito" estaria, somente, a permitir ao Tribunal Constitucional graduar os efeitos da sua decisão em relação ao passado. Com efeito, aquela decisão só teria eficácia "ex nunc", visando salvaguardar efeitos passados inconstitucionais. Não haveria, por conseguinte, "cobertura constitucional" para o diferimento para futuro a produção de efeitos da declaração de inconstitucionalidade.

   Outro argumento nesta linha prende-se com a incongruência patente em se considerar que uma norma nula produz efeitos como se fosse válida, sendo que, por definição, as normas feridas de nulidade têm-se como nunca tendo produzido quaisquer efeitos.

   Neste sentido, também se argumenta no sentido da utilização de um outro expediente, que, pese embora tenha um efeito semelhante, não viola a Constituição − está em causa retardar a data de publicação da decisão de inconstitucionalidade a fim de conferir ao legislador margem para intervir, uma vez que é a partir daquela data que a decisão produz efeitos.

   Por último, realça - se um elemento histórico de interpretação, nos termos do qual não se considera admissível uma decisão daquele teor, na medida em que foi posta de parte nos trabalhos preparatórios da revisão constitucional de 1982. Desta "mutação constitucional informal"[8] decorreria uma entorse à letra da Constituição e ao espírito do legislador.

   Seguimos com todo o respeito por uma posição diferente. Na verdade, o argumento histórico é aquele que, não obstante a sua importância, menos peso tem na tarefa da interpretação de uma norma, dada a crescente evolução que ocorre ao longo dos tempos. De igual insuficiência está também o argumento literal, constituindo um imperativo, por vezes, o recurso ao elemento teleológico de interpretação. Neste sentido, há que reiterar a ideia segundo a qual pode ser necessário proteger as legítimas expetativas dos particulares que fizeram planos de vida, confiando na norma declarada não podendo, no entanto, transpor o perímetro do princípio da proporcionalidade.    

           

   Em face do exposto, parece defensável que, ao se reconhecer a possibilidade de diferir a eficácia da norma julgada inconstitucional para futuro, se admita ser razoável, em virtude do argumento "maioria de razão", aplicar análogo raciocínio para as decisões proferidas ao abrigo do artigo 76.º, nº 2, do CPTA. Na verdade, assumindo a inconstitucionalidade o lugar de topo enquanto vício que encerra maior gravidade no ordenamento jurídico, é de aplicar o mesmo mecanismo a título de princípio geral de direito. Nos termos da máxima segundo a qual "a lei que permite o mais, permite o menos", parece plausível reconhecer às decisões que declaram a nulidade de atos administrativos a possibilidade de restringir os seus efeitos in futurum.

Bibliografia Consultada

Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, 2016.

Canotilho, J. J. Gomes / Moreira, Vital, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4.ª ed., Reimp., Coimbra Editora, 2014.

Medeiros, Rui, A Decisão de Inconstitucionalidade : os autores, o conteúdo e os efeitos da decisão de inconstitucionalidade da lei, Universidade Católica Editora, Lisboa, 1999.

Morais, Carlos Blanco de "As mutações constitucionais implícitas e os seus limites jurídicos: Autópsia de um Acórdão Controverso", 2013.

Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no divã da Psicanálise, 2ª. ed., Almedina, Coimbra, 2009.

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[1] Neste sentido, vide Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, 2016, pp. 111 e 112.

[2] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no divã da Psicanálise, 2ª. ed., Almedina, Coimbra, 2009, p. 428.

[3] As razões de equidade, segurança jurídica e interesse público de excecional relevo consubstanciam conceito jurídicos indeterminados devendo os primeiros estarem dotados de uma determinada consistência a fim de legitimar a preterição do princípio-regra dos efeitos da inconstitucionalidade ou ilegalidade. Já a invocação do último conceito deve ser acompanhada de fundamentação adequada. Neste sentido, veja-se J. J. Gomes Canotilho/ Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4.ª ed., Reimp., Coimbra Editora, 2014 p. 980.

[4]  Rui Medeiros, A Decisão de Inconstitucionalidade : os autores, o conteúdo e os efeitos da decisão de inconstitucionalidade da lei, Universidade Católica Editora, Lisboa, 1999, pp. 734 e ss. 

[5] cit., p. 726. O Professor Rui Medeiros apresenta o exemplo das leis que densificam imposições constitucionais em termos discriminatórios e alude ao" vazio jurídico" que estaria subjacente às situações de ausência de efeito repristinatório. Neste caso, conclui que enquanto não sobreviesse nova legislação, seria de manter em vigor a norma inconstitucional, aceitando, irremediavelmente, que "pouco é melhor do que nada".

[6] cit., pp. 730 e 731. O autor aborda a propósito desta situação que a recusa de aplicação de uma norma inconstitucional deste teor pode conduzir a um entorse da segurança jurídica, da equidade ou de outro interesse constitucionalmente protegido. Seria o princípio da constitucionalidade em sentido amplo a obstar a que tal suceda.

[7] Neste sentido, vide Carlos Blanco de Morais, "As mutações constitucionais implícitas e os seus limites jurídicos: Autópsia de um Acórdão Controverso", 2013, p. 59.

[8]              Cfr. op. cit., p. 61.