Do Processo Urgente Especial, Em Concreto a Intimação para a Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias

O nosso Código de Processo nos Tribunais Administrativos prevê no seu Título III cinco tipos de situações, sem prejuízo da existência de outras que possam estar consagradas em legislação especial, em que se verifica a necessidade de obter, com urgência, uma decisão de fundo sobre o mérito da causa. Estas cinco formas de processo especiais caracterizam-se por um modelo de tramitação simplificado, ou simplesmente acelerado.

As cinco formas de processos referidas têm por objeto as questões de contencioso eleitoral (artigo 98º), os litígios respeitantes a procedimentos em massa (artigo 99º) e a atos praticados no âmbito dos procedimentos de formação de certos tipos de contratos (artigos 100º a 103º-B) e os pedidos de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (artigos 104º a 108º) e para a proteção de direitos, liberdades e garantias. A presente análise concentrar-se-á apenas no estudo da última.

São denominados processos urgentes pois são, na realidade, instituídos com fundamento na urgência reiterada na obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa por forma mais célere do que a que resulta da tramitação da ação administrativa.

No caso específico das intimações, importa explicitar que estas são processos urgentes de condenação, que têm como finalidade a imposição judicial, em regra dirigida à Administração, da adoção de comportamentos, que poderão englobar ações, omissões, operações materiais ou simples atos jurídicos, e também, agora no caso concreto da intimação para a proteção de Direitos, Liberdades e Garantias, a efetiva prática de atos administrativos.

O artigo 20º nº5 da Constituição da República Portuguesa, introduzido pela revisão constitucional de 1997, determina que “para defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos”. Ora, este preceito esteve na origem da criação em 2002 deste novo meio, a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias. Situação esta que veio reforçar a importância de uma proteção acrescida destes direitos, ampliando-se o seu alcance para além da proteção dos direitos “pessoais”, e incluindo nesta sede os direitos subjetivos fundamentais análogos aos expressamente qualificados na Constituição como tal.

O recurso a esta ação deve ser limitado às situações em que esteja em causa direta e imediatamente o exercício do próprio direito, liberdade, garantia, ou direito análogo. Esta proteção é indubitavelmente justificada pela especial ligação destes direitos à dignidade da pessoa humana, pela consciência do perigo acrescido da respetiva lesão, que, na sociedade atual, decorre sobretudo de o seu exercício depender, de modo cada vez mais intensificado, de atuações administrativas não apenas negativas, mas também positivas.

Na opinião do Professor Vieira de Andrade não é legítima a extensão da intimação para proteção de eventuais interesses ou até direitos, substanciais ou procedimentais, no âmbito de relações jurídicas administrativas, que fundamentando-se em preceitos de direito ordinário, tenham uma ligação meramente instrumental com a realização dos direitos constitucionais, ou constituam concretizações legislativas de direitos fundamentais de conteúdo insuscetível de determinação no plano constitucional.

Por sua vez, o Professor Reis Novais menciona que, para efeitos da intimação, se podem considerar como direitos, liberdades e garantias os direitos que resultam da concretização por lei ordinária de direitos fundamentais sociais, como se tal concretização implicasse uma constitucionalização do direito.

Os Pressupostos

Em primeiro lugar, exige-se a urgência da decisão para evitar a lesão ou inutilização do direito, sem a qual deverá haver lugar a uma ação administrativa. Concretizando, esta urgência deve ter um caráter relativo ou gradativo, que depende evidentemente das circunstâncias do caso concreto, avaliadas de acordo com um critério composto que, nos casos de “especial urgência”, associa apreciações temporais de iminência a juízos de valor, numa ponderação própria das situações de necessidade.

Por se tratar de uma intimação, pressupõe que o pedido se refira à imposição de uma conduta positiva ou negativa à Administração.

Por fim, a lei exige que não seja possível ou suficiente o decretamento de uma providência cautelar. Seguindo o entendimento do Professor Vieira de Andrade, esta última condição é de algum modo pleonástica, pois se é indispensável uma decisão de mérito urgente para evitar a lesão do direito, então isso exclui à partida a admissibilidade de um processo cautelar, na medida em que estas são por definição instrumentais e provisórias, não podendo ser utilizadas para obter resultados definitivos, isto é, para obter decisões de mérito. O previsto na parte final do nº1 do artigo 109º “não ser possível ou suficiente, nas circunstancias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131º”, é de se entender como um pressuposto negativo, de cujo não preenchimento depende a admissibilidade do processo de intimação para proteção de direitos, liberdade e garantias.

Estamos perante um requisito que a lei processual impõe por razões fundadas nos critérios que presidiram à delimitação do âmbito de aplicação das formas processuais em apreço. A relação de subsidiariedade que o artigo 109º entendeu estabelecer entre o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias e a tutela cautelar, exprime uma opção de natureza processual, que não contende com as condições da ação, das quais depende a procedência do pedido, e que dizem respeito à questão de saber se ao autor assiste o direito de exigir a conduta positiva ou negativa, objeto da intimação. Se o entendimento de que tal intimação, a dever ser proferida (questão substantiva, a apreciar apenas no plano do mérito da causa) seja pronunciada a titulo provisório, no âmbito de um processo cautelar, então extingue-se o preenchimento de um pressuposto processual do qual depende a admissibilidade do processo de intimação, que não deve, por isso, prosseguir termos.

Após a revisão de 2015 a lei permite expressamente que o juiz, no despacho liminar, fixe um prazo para a substituição da petição de intimação por uma de providência cautelar, podendo ainda, em caso de especial urgência, decretar provisoriamente a providência cautelar, aplicando-se então o disposto no artigo 131º (artigo 110º-A).

A Legitimidade e o Pedido

A legitimidade ativa pertence aos titulares dos direitos, liberdades e garantias, enquanto posições subjetivas, embora se possa ainda admitir a ação popular. A legitimidade passiva pertence à pessoa coletiva ou Ministério, nomeadamente a autoridade competente, que, tendo em consideração a urgência do processo, deve poder ser diretamente citada e intimada. A intimação pode ainda ser intentada contra concessionários ou contra quaisquer particulares, mesmo que não disponham de poderes públicos, no entanto tem de estar em causa, como é evidente, uma relação jurídica administrativa.

O conteúdo do pedido corresponde à condenação na adoção de uma conduta positiva ou negativa por parte da Administração, artigo 109º nº1 e 3.

Tramitação e Sentença

Na revisão de 2015 foi introduzida uma modificação que prevê a existência de um despacho liminar do juiz, a proferir no prazo máximo de 48 horas (artigo 110º nº1), intervenção que permite ao juiz verificar se o pedido cumpre os requisitos legais e se a lesão invocada pode ser evitada de forma adequada pelo decretamento de uma providência cautelar.

A tramitação é bastante simples e rápida, em especial nas situações de especial urgência. Efetivamente, a lei prevê diversos andamentos possíveis para o processo em causa, descritos no artigo 110º.

De referir que o processo é sempre adequado às circunstâncias do caso concreto, atribuindo a lei ao juiz uma prerrogativa de avaliação, que deve ser entendida como um poder-dever especialmente destinado à proteção dos direitos fundamentais.

Quando estamos perante uma pretensão que se dirija à pratica de um ato administrativo estritamente vinculado, a lei admite a possibilidade de sentenças substitutivas da pronúncia da Administração. Esta previsão constitui a única hipótese em que a lei concede ao juiz poderes de substituição no âmbito dos processos declarativos.

Bibliografia:

• ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, Lisboa, 2015 14º edição
• ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Lisboa, 2015
• SILVA, Vasco Pereira da, O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo

Maria Carolina Pires Remondes de Abreu, nº25954