Os contra-interessados
O Direito Processual Administrativo é o ramo do direito no qual são determinadas regras de conduta que devem ser acatadas pelos sujeitos processuais, quer na propositura da ação, quer no decorrer da mesma.
A ação é composta por um conjunto de elemento essenciais, a saber: o objeto do processo; as partes, ou seja, o autor (sujeito ativo), o réu (sujeito passivo); e o Tribunal Administrativo.
Esta tem inicio quando o autor apresenta a petição inicial no secretaria do Tribunal Competente, tal como resulta do artigo 78º, nº1 do Código do Procedimento Administrativo (doravante “CPTA”), a qual deve conter os elementos previstos no artigo 78º, nº2 CPTA.
Anteriormente apenas fizemos referência ao autor e ao réu como partes do processo; contudo, na alínea b) do artigo 78º, nº1 para além dos réus, encontram-se referidos os “eventuais contra-interessados”, introduzindo uma nova categoria de participantes no processo.
Daqui resulta uma alteração da visão tradicional, segundo a qual este tipo de ações assenta numa estrutura bilateral: de um lado, a Administração Pública; e, do outro lado, os particulares. Modificação essa que faz todo o sentido se tivermos em conta o facto de as consequência das atuações da Administração Pública se repercutirem não só na esfera do autor da ação mas como também nas de outras pessoas, que podem, ou não, ver os seus direitos subjetivos afetados.
Existe a possibilidade de, numa ação, se verificar a existência de mais do que um autor ou mais do que um réu, sendo certo que existem dois tipos situações em que se verifica uma pluralidade de parte: a coligação e o litisconsórcio.
No que diz respeito à coligação, esta pode ser definida como uma situação em que não só se verifica uma pluralidade de partes, mas como também um conjunto de relações jurídicas diferentes.
É uma figura que se encontra prevista no artigo 12º do CPTA, do qual resulta que a ação pode ser proposta por um ou por vários autores, contra um ou vários réus, desde que se verifique alguns dos pressupostos determinados no nº1 do mesmo artigo. Por outras palavras, estamos perante uma coligação sempre que existam vários pedidos, na mesma ação, formulados por pessoas diferentes e/ou contra pessoas diferentes: A propõe uma ação contra B e C, em que realiza um pedido e, na mesma ação, realiza um outro pedido só contra B (coligação de réus); A e B propõe uma ação, com pedidos diferentes, contra C (coligação de autores).
No caso do litisconsórcio, também se verifica a existência de uma pluralidade de partes mas uma única relação material: A formula um pedido, ou vários, contra B e C (litisconsórcio passivo); A e B formulam um pedido, ou vários, contra C (litisconsórcio ativo); ou A e B formulam um pedido, ou vários, contra C e D (litisconsórcio misto).
Existem vários tipos de litisconsórcio: o voluntário, por contraposição ao necessário; o ativo ou o passivo.
A distinção entre litisconsórcio ativo e passivo já foi realizada: é uma questão relacionada com as partes.
No que diz respeito à distinção entre litisconsórcio necessário e voluntário: estamos perante uma situação de litisconsórcio necessário sempre que a lei, o contrato ou a própria natureza da matéria controvertida exijam a intervenção de todos os interessados, sob pena de se gerar uma situação de ilegitimidade (artigo 33º, nºs 1 e 2 Código do Processo Civil, doravante “CPC”), a qual é uma exceção dilatória (artigos 577º, alínea e) do CPC e 89º CPTA).
No artigo 78, nº1, alínea b) consta o dever de proceder à sua identificação e citação, a qual ocorre ao mesmo tempo que a citação dos demandados.
Tendo em conta que os contra-interessados acabam por figurar ação como réus, sem o ser, torna-se necessário proceder a algumas explicações, de modo a compreender a sua atuação no processo.
Os contra-interessados figuram um caso especial de litisconsórcio necessário passivo, sendo referidos expressamente nos artigos 57º e 68º, nº2 do CPTA, os quais os definem como titulares de interesses contrapostos aos dos autores, pelo que devem ser demandados nos processos de impugnação de atos da administração ou nos de condenação da Administração à prática do ato devido.
Neste sentido, os contra-interessados apresentam legitimidade passiva nos termos do artigo 10º, nº1 CPTA.
O que se retira destes três artigos acabados de referir é que aos contra-interessados é reconhecido o estatuto de verdadeiras partes demandadas.
Este dever de citação dos contra-interessados que incide sobre o autor encontra fundamento no facto de poderem existir outros interessados, seja porque beneficiam do ato que é objeto da impugnação, seja porque são serem afetados pela prática do ato devido, em que o pedido do autor não proceda ou, a proceder, que o mesmo não ganhe o mérito da causa.
Na lei os contra-interessados são definidos, como já foi supra referido, como pessoas titulares de interesses contrários aos do autor, o que chega para justificar o seu chamamento ao processo, baseado no direito fundamental de acesso à justiça, previsto no artigo 20º da Constituição da República Portuguesa (doravante “CRP”). Importante será também referir o artigo 266º CRP, no qual se encontra o principio pelo respeito, por parte da Administração, pelas posições jurídicas dos interessados.
Para o Professor Mário Aroso de Almeida, os contra-interessados não são apenas aqueles que apresentam um interesse contrário ao do autor: são também aquele que podem ser afetados com a impugnação ou com a condenação à pratica do ato concreto. No fundo, defende um conceito mais amplo.
Já o Professor Vasco Pereira da Silva defende que os contra-interessados são efetivamente “sujeitos principais da relação jurídica multilateral”, atendendo ao facto de os mesmos apresentarem “posições jurídicas de vantagem conexas com as da Administração”.
Embora na doutrina se verifique uma uniformidade no sentido de qualificar os contra-interessados como partes no processo, será importante ver como a questão é abordada na jurisprudência.
No Ac. 05527/09, de 4 de Março de 2010, o Tribunal Central Administrativo (doravante TCA) Sul determinou que os recorrentes devem ser qualificados como contra-interessados, tendo em consideração o artigo 57º do CPTA, uma vez que a declaração de nulidade da referida sentença poderia ter consequências negativas sobre os direitos que estavam em causa – direito de propriedade e de habitação.
No Ac. 0416/10, de 1 de Março de 2011, o Supremo Tribunal Administrativo (doravante “STA”) determina que os contra-interessados figuram no processo como parte demandada, numa situação de litisconsórcio passivo, no caso em causa, com a entidade pública que praticou o ato impugnado, tal como decorre do artigo 10º, nº1 do CPTA. Neste sentido, o STA refere que ele têm os mesmo direitos e deveres que a lei atribui e impõe à entidade demandada.
No Ac. 07771/11 do TCA Sul, de 26 de Janeiro de 2012, estava em causa um problema de determinação da fronteira existente entre o interesse direto e pessoal, previsto no artigo 55º, nº1 do CPTA, e o interesse dos particulares que não são diretamente afetados.
Neste Ac. o TCA Sul determinou que só podem ser qualificados como contra-interessados aqueles que são diretamente afetados pela impugnação do ato, sendo certo que os que são afetados indiretamente podem participação no processo mas só através de intervenção provocada.
Conclui-se, portanto que não existem dúvidas que para efeitos dos artigos 10º, nº1, 57º e 68º, nº2 do CPTA os contra-interessados figuram uma situação de litisconsórcio necessário passivo, pelo que a falta de citação ou de presença gera uma situação de ilegitimidade passiva, procurando-se evitar que o processo decorra à revelia de quem pode ver a sua esfera jurídica afetada com a impugnação ou com a condenação da administração à pratica do ato devido.
A ação é composta por um conjunto de elemento essenciais, a saber: o objeto do processo; as partes, ou seja, o autor (sujeito ativo), o réu (sujeito passivo); e o Tribunal Administrativo.
Esta tem inicio quando o autor apresenta a petição inicial no secretaria do Tribunal Competente, tal como resulta do artigo 78º, nº1 do Código do Procedimento Administrativo (doravante “CPTA”), a qual deve conter os elementos previstos no artigo 78º, nº2 CPTA.
Anteriormente apenas fizemos referência ao autor e ao réu como partes do processo; contudo, na alínea b) do artigo 78º, nº1 para além dos réus, encontram-se referidos os “eventuais contra-interessados”, introduzindo uma nova categoria de participantes no processo.
Daqui resulta uma alteração da visão tradicional, segundo a qual este tipo de ações assenta numa estrutura bilateral: de um lado, a Administração Pública; e, do outro lado, os particulares. Modificação essa que faz todo o sentido se tivermos em conta o facto de as consequência das atuações da Administração Pública se repercutirem não só na esfera do autor da ação mas como também nas de outras pessoas, que podem, ou não, ver os seus direitos subjetivos afetados.
Existe a possibilidade de, numa ação, se verificar a existência de mais do que um autor ou mais do que um réu, sendo certo que existem dois tipos situações em que se verifica uma pluralidade de parte: a coligação e o litisconsórcio.
No que diz respeito à coligação, esta pode ser definida como uma situação em que não só se verifica uma pluralidade de partes, mas como também um conjunto de relações jurídicas diferentes.
É uma figura que se encontra prevista no artigo 12º do CPTA, do qual resulta que a ação pode ser proposta por um ou por vários autores, contra um ou vários réus, desde que se verifique alguns dos pressupostos determinados no nº1 do mesmo artigo. Por outras palavras, estamos perante uma coligação sempre que existam vários pedidos, na mesma ação, formulados por pessoas diferentes e/ou contra pessoas diferentes: A propõe uma ação contra B e C, em que realiza um pedido e, na mesma ação, realiza um outro pedido só contra B (coligação de réus); A e B propõe uma ação, com pedidos diferentes, contra C (coligação de autores).
No caso do litisconsórcio, também se verifica a existência de uma pluralidade de partes mas uma única relação material: A formula um pedido, ou vários, contra B e C (litisconsórcio passivo); A e B formulam um pedido, ou vários, contra C (litisconsórcio ativo); ou A e B formulam um pedido, ou vários, contra C e D (litisconsórcio misto).
Existem vários tipos de litisconsórcio: o voluntário, por contraposição ao necessário; o ativo ou o passivo.
A distinção entre litisconsórcio ativo e passivo já foi realizada: é uma questão relacionada com as partes.
No que diz respeito à distinção entre litisconsórcio necessário e voluntário: estamos perante uma situação de litisconsórcio necessário sempre que a lei, o contrato ou a própria natureza da matéria controvertida exijam a intervenção de todos os interessados, sob pena de se gerar uma situação de ilegitimidade (artigo 33º, nºs 1 e 2 Código do Processo Civil, doravante “CPC”), a qual é uma exceção dilatória (artigos 577º, alínea e) do CPC e 89º CPTA).
No artigo 78, nº1, alínea b) consta o dever de proceder à sua identificação e citação, a qual ocorre ao mesmo tempo que a citação dos demandados.
Tendo em conta que os contra-interessados acabam por figurar ação como réus, sem o ser, torna-se necessário proceder a algumas explicações, de modo a compreender a sua atuação no processo.
Os contra-interessados figuram um caso especial de litisconsórcio necessário passivo, sendo referidos expressamente nos artigos 57º e 68º, nº2 do CPTA, os quais os definem como titulares de interesses contrapostos aos dos autores, pelo que devem ser demandados nos processos de impugnação de atos da administração ou nos de condenação da Administração à prática do ato devido.
Neste sentido, os contra-interessados apresentam legitimidade passiva nos termos do artigo 10º, nº1 CPTA.
O que se retira destes três artigos acabados de referir é que aos contra-interessados é reconhecido o estatuto de verdadeiras partes demandadas.
Este dever de citação dos contra-interessados que incide sobre o autor encontra fundamento no facto de poderem existir outros interessados, seja porque beneficiam do ato que é objeto da impugnação, seja porque são serem afetados pela prática do ato devido, em que o pedido do autor não proceda ou, a proceder, que o mesmo não ganhe o mérito da causa.
Na lei os contra-interessados são definidos, como já foi supra referido, como pessoas titulares de interesses contrários aos do autor, o que chega para justificar o seu chamamento ao processo, baseado no direito fundamental de acesso à justiça, previsto no artigo 20º da Constituição da República Portuguesa (doravante “CRP”). Importante será também referir o artigo 266º CRP, no qual se encontra o principio pelo respeito, por parte da Administração, pelas posições jurídicas dos interessados.
Para o Professor Mário Aroso de Almeida, os contra-interessados não são apenas aqueles que apresentam um interesse contrário ao do autor: são também aquele que podem ser afetados com a impugnação ou com a condenação à pratica do ato concreto. No fundo, defende um conceito mais amplo.
Já o Professor Vasco Pereira da Silva defende que os contra-interessados são efetivamente “sujeitos principais da relação jurídica multilateral”, atendendo ao facto de os mesmos apresentarem “posições jurídicas de vantagem conexas com as da Administração”.
Embora na doutrina se verifique uma uniformidade no sentido de qualificar os contra-interessados como partes no processo, será importante ver como a questão é abordada na jurisprudência.
No Ac. 05527/09, de 4 de Março de 2010, o Tribunal Central Administrativo (doravante TCA) Sul determinou que os recorrentes devem ser qualificados como contra-interessados, tendo em consideração o artigo 57º do CPTA, uma vez que a declaração de nulidade da referida sentença poderia ter consequências negativas sobre os direitos que estavam em causa – direito de propriedade e de habitação.
No Ac. 0416/10, de 1 de Março de 2011, o Supremo Tribunal Administrativo (doravante “STA”) determina que os contra-interessados figuram no processo como parte demandada, numa situação de litisconsórcio passivo, no caso em causa, com a entidade pública que praticou o ato impugnado, tal como decorre do artigo 10º, nº1 do CPTA. Neste sentido, o STA refere que ele têm os mesmo direitos e deveres que a lei atribui e impõe à entidade demandada.
No Ac. 07771/11 do TCA Sul, de 26 de Janeiro de 2012, estava em causa um problema de determinação da fronteira existente entre o interesse direto e pessoal, previsto no artigo 55º, nº1 do CPTA, e o interesse dos particulares que não são diretamente afetados.
Neste Ac. o TCA Sul determinou que só podem ser qualificados como contra-interessados aqueles que são diretamente afetados pela impugnação do ato, sendo certo que os que são afetados indiretamente podem participação no processo mas só através de intervenção provocada.
Conclui-se, portanto que não existem dúvidas que para efeitos dos artigos 10º, nº1, 57º e 68º, nº2 do CPTA os contra-interessados figuram uma situação de litisconsórcio necessário passivo, pelo que a falta de citação ou de presença gera uma situação de ilegitimidade passiva, procurando-se evitar que o processo decorra à revelia de quem pode ver a sua esfera jurídica afetada com a impugnação ou com a condenação da administração à pratica do ato devido.
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