SÚMULA DA FIGURA DOS CONTRA- INTERESSADOS NO CPTA
SÚMULA DA FIGURA DOS CONTRA- INTERESSADOS
NO CPTA
SUMÁRIO: 1.
Introdução; 2. Recorte Conceptual; 3. Função; 4. Litisconsórcio; 5. Breves notas
sobre os contra-interessados em acto final de procedimento concursal; 6.
Conclusão; 7. Bibliografia.
1.INTRODUÇÃO
A figura dos contra-interessados encontra
acolhimento no art. 57º CPTA e 68º/2 CPTA, mas a sua génese remonta à LPTA[1] .
O facto de existirem titulares de interesses contrapostos aos do autor[2]
leva-nos à conformação de uma relação jurídica complexa no plano subjectivo
tendo como denominação na doutrina de relação jurídica multipolar. Na letra da
lei os contrainteressados são aqueles “a
quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar ou que
tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado.”
O papel da subjetivação de direitos
revela-se assim essencial para o estabelecimento desta relação na justa medida
em que os cidadãos a partir de um título normativo (previsão legal) fundam a
sua posição jurídica e a sua legitimidade em agir- o preenchimento do Tatbestände da norma funda a situação
jurídica pela qual os particulares podem intentar ou ver satisfeita a sua
pretensão.
A relação estabelecida é assim definida
como “a conexão entre dois ou mais
sujeitos, resultante de um facto concreto, previsto numa determinada norma
jurídica, e da qual decorrem, regra geral, direitos e deveres recíprocos para
cada um deles”. [3]
Conforme assinala o Prof. Paes Marques a “dependência
que a relação administrativa material apresenta face à relação administrativa
procedimental, por via da sua estrutura dinâmico-funcional, concretiza e
transporta, no respectivo faseamento temporal, essa ligação jurídica
substantiva” quer isto dizer que o procedimento concretiza a norma segundo
a qual o particular retira a sua posição.
O papel dos contra-interesssados no CPTA é
explicitado no estabelecimento de processos de acções de impugnação e acções de
condenação à pratica de acto devido. O contra-interessado surge no contencioso
como que um terceiro sem o ser pois cada vez mais assistimos a um alargamento
do número de interessados nos processos contenciosos e graciosos – existe a
observância de um novo paradigma segundo a qual o interesse na impugnação do
acto ou na sua manutenção leva à criação de “novas” formas de participação e de
vocação processual. Nas palavras de Sérvulo Correia “a existência de relações jurídicas administrativas multipolares teve
pois, como primeiro reflexo processual, a passagem de um esquema binário para
um esquema ternário imperfeito dos recursos contenciosos em que existem
contra-interessados.” – esta questão assume particular importância nos
processos de acções urgentes no âmbito do contencioso pré-contratual conforme
iremos atentar.
2. RECORTE CONCEPTUAL
Os
interesses substanciais no provimento do processo podem assumir a natureza de
acto positivo quando esteja em causa a impugnação de um acto e a natureza de
acto negativo quando esteja em causa a sua manutenção. A Prof. Alexandra Leitão
diz-nos que o interesse do contra-interessado deve ser um interesse directo,
pessoal e actual[4] - “semelhante ao do recorrente ou de sinal contrário”. [5]
Por
conseguinte, facilmente intuímos que é necessário em sede de processo qualquer
sujeito (parte) da relação jurídica material. Todavia, existem vozes
discordantes na doutrina: (i) Daniele Corletto traça uma tese segundo a qual os
contra-interessados seriam somente parte
necessária porque a lei ao abrigo do princípio do contraditório assim o exige;
(ii) Vieira de Andrade defende que os contra-interessados não são titulares de
um interesses substantivo e são como que uma parte secundária no decorrer do
processo relativamente à autoridade recorrida; (iii) Francesco Brignola giza
uma separação entre contra-interessados de facto e de direito, os
intervenientes de direito seriam considerados uma verdadeira parte ao passo que
os primeiros seriam intervenientes ad
opponendum[6].
Por outro lado, a petição inicial, art.
78º/2/b) CPTA, estabelece um modelo que nos leva a defender que os
contra-interessados são constituídos como uma verdadeira parte – não sendo uma
parte secundária conforme defendido pelo Prof. Vieira de Andrade. Neste modelo
chamamos à colação o art. 10º/1 CPTA no qual devem ser demandados todas as
pessoas ou entidades que configurem interesses contrapostos aos do autor. Concomitantemente,
a falta de citação destes no processo leva-nos à presença de uma excepção
dilatória (89º/2 CPTA) nos termos do art. 89º/4/e) CPTA sendo que o juiz pode
proferir despacho saneador (87º/1/a) CPTA) de forma a suprir a excepção
dilatória (89º/1/a) CPTA) em causa. Consequentemente, um outro ponto relevante
na falta de identificação dos contra-interessados refere-se à inoponibilidade
da sentença (115º/2 CPTA) pelo facto de o caso julgado anulatório, ter apenas
efeitos inter partes. Neste sentido
existe ainda a possibilidade de se verem reconhecidos os efeitos para terceiros
por meio do chamado processo de revisão de sentenças no qual para o nosso tema os
contra-interessados podem intervir: a) por não terem sido devidamente citados;
b) ou não terem conhecimento dos interesses e, por isso não existir qualquer
contraposição. Contudo a revisão de sentença não se deve considerar um
verdadeiro recurso jurisdicional[7]
pois este pedido é endereçado ao tribunal que havia proferido a sentença e não
a um outro tribunal com o intuito de se proceder a uma reapreciação do caso –
para efeitos deste regime devemos ter ainda em linha de conta o art. 696º CPC.
No que respeita à matéria do pressuposto
processual da legitimidade – já observada e atentada quanto à legitimidade
passiva – cabe-nos explicitar de que modo se densifica a legitimidade activa
dos contra-interessados. Assim, no que toca à acção de impugnação de actos
administrativos o art. 9º/1 CPTA enuncia que a legitimidade activa é adquirida
pela faculdade de o “autor ser
considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material
controvertida”[8]
sendo complementar a par do art. 9º/1 CPTA, o art. 55º/1/a) CPTA, 1ª parte,
no que toca ao interesse directo e pessoal. Todavia, o Prof. Aroso de Almeida
chama a atenção para a demonstração de que nem sempre estamos perante uma
posição jurídica perfeitamente fundada, podendo haver situações de interesse de
facto[9] e
dá o exemplo de um procedimento concursal segundo a qual os concorrentes que
pretendam obter a anulação ou declaração de nulidade do acto de admissão de um
concorrente apenas possuem uma utilidade pessoal e não um interesse directo
pois não existe nenhuma situação efectiva de lesão que justifique um litigio ou
um recurso de meio impugnatório.[10][11]
No outro tipo de acção a analisar, a de condenação à prática de acto devido, a
legitimidade activa encontra acolhimento no art. 68º/1 CPTA tendo critérios
mais apertados do que os presentes no art. 55º CPTA – bastando a comparação da
alínea de um e outro regime. Acontece que o nº2, do art. 68º, permite aos
contra-interessados desde logo a legitimidade nos termos de um interesse
directo e pessoal e também nos termos da alegação de um interesse de facto.
3. FUNÇÃO
Na mesma linha de raciocínio, a
intervenção do contra-interessado é importantíssima para que haja um verdadeiro
exercício do direito ao contraditório [12]
em que podemos desdobrar numa “função
essencialmente subjectivista, enquanto instrumento de garantia do direito de
acesso à justiça e do direito a uma tutela jurisdicional efectiva (…)
conjugados com a garantia dos princípios adjectivos do contraditório e da
igualdade das partes”[13] e que invoca
ainda procupações de natureza objectiva “relacionadas
com os valores essenciais da ordem jurídica, tal como sucede com a máxima
amplitude da eficácia subjectiva ou efeito útil da decisão judicial”[14] – fazendo a
devida ressalva que na esteira da Prof. Alexandra Leitão à luz do princípio do
contraditório e da noção multipolar da relação jurídico administrativa a figura
e posição dos contra-interessados deve sofrer uma expansão sendo que o que está
em causa no “objecto da apreciação
judicial não é tanto o acto administrativo, mas sim a relação jurídica que se
estabelece com a Administração e o particular, em ordem à composição de todos
os interesses em causa.”[15] A mesma autora
chama ainda a atenção para a posição do conta-interessado na preposição da titularidade
de uma posição jurídica substantiva pois não interessa a qualificação que daí
deriva “visto que em ambos os casos (actuação
administrativa a quem beneficia e actuação administrativa a quem prejudica,
(comentário meu)) estão subjacentes
interesses substantivos dignos de tutela.”[16]
4. LITISCONSÓRCIO
O
Prof. Paulo Otero advoga a tese de que a participação processual dos
contrainteressados cria uma dupla situação de litisconsórcio necessário passivo[17]:
I) entre a autoridade recorrida e os contra-interessados; II) entre todo o
universo de contra-interessados. Todavia, o Prof. Aroso de Almeida critica o
instituto do litisconsórcio necessário passivo no âmbito de processos de
impugnação de acto administrativo na medida em que o objecto deste tipo de processos
não se define “por referência às
situações subjectivas dos contra-interessados, titulares de interesses
contrapostos aos do autor, mas à posição em que a Administração se encontra
colocada, no quadro de exercício dos seus poderes”[18], ou seja, o que
está verdadeiramente em causa é o acto praticado pela Administração e não tanto
a relação multipolar que se há-de constituir por meio da contraposição de
interesses e, a visão que a figura do litisconsórcio traz pode deturpar esta
mesma visão. Assim, pese embora os devidos cuidados, deve-se sempre reconduzir
a figura dos contra-interessados ao instituto do litisconsórcio necessário
passivo.
5. BREVES NOTAS SOBRE OS CONTRA-INTERESSADOS EM ACTO
FINAL DE PROCEDIMENTO CONCURSAL
Se, nos deparássemos com um cenário
hipotético[19] de quatro concorrentes
classificados de acordo com o júri de um procedimento concorrencial (ver tabela abaixo) quem seriam os
verdadeiros contra-interessados?
Posição
classificada pelo Júri
|
Concorrente
|
1º Lugar
|
Concorrente A
|
2º Lugar
|
Concorrente B
|
3º Lugar
|
Concorrente C
|
4º Lugar
|
Concorrente D
|
O Professor Paulo Otero para responder a
esta questão aponta algumas pistas relativamente a este tema. Por conseguinte,
o Professor formula e divide em três pontos os critérios para a determinação do
universo de contra-interessados:
I.
Os concorrentes ou
candidatos segundo a qual o acto recorrido tenha assumido a natureza de acto
constitutivo de direitos ou tenha constituído interesses legalmente protegidos
– pela simples razão que o provimento da acção possa conduzir à modificação ou
extinção de tais direitos ou interesses nas suas esferas jurídicas; (Apenas o
candidato ou concorrente A - se C se configura como autor)
II.
Todos os
candidatos ou concorrentes que vejam a sua posição relativa alterada ou o seu
escalonamento hierárquico diferente após sentença de provimento ou por meio de
actos de execução da mesma[20]-
só devendo ser chamados como contra-interessados no processo todos aqueles que
ocupem uma posição superior à do recorrente; (Apenas os candidatos ou
concorrentes A e B, sendo que C se configurou como autor)
III.
Todos os
candidatos ou recorrentes que não estejam presentes no primeiro ou no segundo critério,
mas que por fruto da configuração da lide - mormente dos fundamentos da causa
de pedir – sejam chamados à colação em sede de processo por meio da petição
inicial.[21] (Todos os restantes
candidatos ou concorrentes, in casu, D)
6. CONCLUSÃO
O facto
de existirem interesses contrapostos aos do autor leva a que a figura dos
contra-interessados assuma particular importância na configuração de uma acção
e do próprio processo conforme fomos observando – neste sentido, constituindo-se
uma verdadeira relação multipolar. No âmbito desta relação a presença dos
contra-interessados é imperativa não só pelo exercício do direito do
contraditório e do direito a uma tutela jurisdicional efectiva, mas também pela
forma como a sua esfera jurídica pode ser afectada pelo reconhecimento dos
efeitos da sentença. No nosso regime tende a admitir-se um regime-regra de
litisconsórcio necessário passivo[22]
no que toca à figura dos contra-interessados. Por esse motivo caso não sejam
reconduzidos os contra-interessados à figura do litisconsórcio necessário
origina-se uma excepção dilatória nominada suprível. Ao mesmo tempo, parece-nos
que doutrina e jurisprudência ainda não desenvolveram por completo este tema
havendo por agora pontuais e superficiais críticas ao regime conforme tivemos
oportunidade de elencar ao longo desta pequena súmula sobre os
contra-interessados.
A relação que os particulares mantém
actualmente com a administração leva-nos a admitir a expansão do número de contra-interessados
em acções de impugnação do acto administrativo e de condenação à pratica do
acto devido à “fácil” subjectivação de direitos e interesses legalmente
protegidos que os particulares obtém com base no preenchimento dos demais
títulos normativos que habilitam as suas pretensões - parece-nos ainda que
existem alguns campos de actuação especialmente dados a estes casos como os casos
de formação de contratos, no âmbito da contratação pública, no concreto
apuramento número de contra-interessados e no campo do direito do Urbanismo –
sempre com a devida destrinça entre terceiro e contra-interessado.
7. BIBLIOGRAFIA
I.
ALMEIDA,
Mário Aroso de, Manual de Processo
Administrativo, 3ªedição, Almedina, Coimbra, 2017;
II.
LEITÃO,
Alexandra, A Protecção Judicial dos
Terceiros nos Contratos da Administração Pública, Almedina, Coimbra, 2002;
III. MARQUES,
Francisco Paes, As relações jurídicas
administrativas multipolares, Almedina, Coimbra, 2011;
IV.
OTERO,
Paulo, Os contra-interessados em
contencioso administrativo, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério
Soares, Coimbra Editora, Coimbra, 2001.
Francisco Salsinha,
Nº26151
[1] Art. 36º/1/b) e 40º/1/b) da Lei de
Processo nos Tribunais Administrativos, DL 267/85 de 16 de Julho.
[2] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 3ªedição,
Almedina, Coimbra, 2017, p.255.
[3] MARQUES, Francisco Paes, As relações jurídicas administrativas
multipolares, Almedina, Coimbra, 2011, p. 49.
[4] Cf. LEITÃO, Alexandra, A Protecção Judicial dos Terceiros nos
Contratos da Administração Pública, Almedina, Coimbra, 2002, p.109.
[5] Ibidem.
[6] Para maiores esclarecimentos,
LEITÃO, Alexandra, A Protecção Judicial
dos Terceiros nos Contratos da Administração Pública, Almedina, Coimbra,
2002, p.109 ss.
[7] Cf. ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 3ªedição,
Almedina, Coimbra, 2017, p. 412-414.
[8] Art. 9º/1
CPTA, in fine.
[9] Cf. ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 3ªedição,
Almedina, Coimbra, 2017, p. 258.
[10] Ac. STA de 27/01/2004
[12] Cf. LEITÃO, Alexandra, (…), p.110
[13] OTERO, Paulo, (…), p. 1090
[14] Ibidem, p. 1091
[15] Cf. LEITÃO, Alexandra, (…), p.111
[16] LEITÃO, Alexandra, (…), p.110
[17] Cf. OTERO, Paulo, Os contra-interessados em contencioso
administrativo, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, p.
1078-1079
[18] ALMEIDA, Mário Aroso de, (…), p.
256
[20] O Professor Paulo Otero funda a
sua posição nos termos do Ac. do STA (1ª Secção) de 28/09/1993 segundo a qual
deve considerar-se lesado “o candidato
cuja posição na lista classificativa seja tal que a anulação do acto que a
homologa, desencadeando nova graduação, possa resultar na atribuição de uma
posição inferior à que inicialmente detinha com relação ao recorrente”.
[21] Mais uma vez, para chegar a esta
conclusão o Professor supra-referido utiliza jurisprudência, in casu o Ac. STA (1ª Secção) de
18/02/1993 segundo a qual se tivesse existido um erro relativo ao critério e à
aferição da proposta economicamente mais vantajosa esta afectaria todos os
concorrentes ou candidatos sendo que teriam de ser citados “todos os interessados que podem ser
atingidos pelo julgado”.
[22] Ac.
TCA-S 26/01/2012 (2ºJuízo)
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